Umweltprüfung in der Bauleitplanung

Das am 20. Juli 2004 in Kraft getretene Europarechtsanpassungsgesetz Bau verpflichtet die Kommunen, u. a. erhebliche Umweltwirkungen in der Bauleitplanung in einem Umweltbericht zu prognostizieren und anschließend zu überwachen. Die aktuellen Umweltanforderungen des europäischen Gemeinschaftsrechts wurden damit in das deutsche Planungsrecht integ­riert, die Umweltprüfung (UP) wird zum festen Bestandteil des Bauplanungs­rechts.

Durch die Novellierung des Baugesetzbuches (BauGB) bekommen Umweltbelange in der Bauleitplanung auch materiell ein deutlich stärkeres Gewicht. Neben den bereits gängigen Schutzgütern ist nun bspw. die biologische Vielfalt zu berücksichtigen. Kommunen werden aufgefor­dert, den globalen Umweltschutz zu unterstützen, Emissionen zu vermeiden und die effi­ziente Nutzung von Energie voranzutreiben.

Die UP ist für alle Flächennutzungs- und Bebauungspläne (FNP und B-Pläne) verbindlich. Sie müssen zukünftig einer systematischen und vertieften Überprüfung ihrer Auswirkungen auf die Umwelt unterzogen werden. Ausnahmen gibt es lediglich bei der Durchführung eines vereinfachten Verfahrens nach §13 BauGB.

Was bedeutet die UP für die kommunale Bauleitplanung?

In den letzten Jahren gab es viele europäische und nationale Neuregelungen zur Berück­sichtigung der Umweltschutzbelange in der Bauleitplanung, z.B. die Eingriffs- und Aus­gleichsregelung und die Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH). Die bislang nebeneinander stehenden Verfahren Umweltverträglichkeitsprüfung, FFH-Verträglichkeitsprüfung und natur­schutzrechtliche Eingriffsregelung werden durch die Änderungen zu einer Umweltprüfung zusammengefasst. Ziel ist eine Vereinheitlichung und Vereinfachung des Planungsrechtes sowie die Vermeidung von Doppel- und Parallelprüfungen.

Die Umweltprüfung wird zum Regelfall, zukünftig werden alle Raumordnungspläne, FNP, B-Pläne und Innenbereichssatzungen hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf die Umwelt zu unter­suchen sein. Ausgenommen sind lediglich B-Pläne und Klarstellungssatzungen im Bestand (Vereinfachtes Verfahren).

Umweltprüfungen für Raumordnungspläne, FNP und B-Pläne können abgeschichtet werden. Das bedeutet, dass zur Vermeidung von Doppelprüfungen die Ergebnisse, die bereits auf einer anderen Planungsstufe erarbeitet wurden, berücksichtigt werden. Die Prüfung darf auf zusätzliche oder andere erhebliche Umweltauswirkungen beschränkt werden, die im vorge­lagerten Plan noch nicht berücksichtigt wurden. Allerdings sollte kontrolliert werden, ob die bisherige Ausführung ausreichend und aktuell ist. Ein zeitnaher Ablauf ist unabdingbar.

Die Umweltprüfung (UP)

Die zentralen Elemente der UP in der Bauleitplanung sind Scoping, Umweltbericht, Monito­ring sowie eine erweiterte Öffentlichkeitsbeteiligung. Da das Gesetz eindeutig regelt, wann eine UP durchgeführt werden muss, kommt dem im Gesetzestext ebenfalls erwähnten Screening eine geringere Rolle zu. Bisher schon bekannte Elemente der Umweltprüfung werden stärker formalisiert und zum Teil durch neue inhaltliche Anforderungen ergänzt.

Die Grundschritte der UP sind Ermittlung, Beschreibung und Bewertung. Aufgabe ist die systematische und rechtliche Aufbereitung des Abwägungsmaterials. Vermeidungs-, Verrin­gerungs- und Ausgleichsmaßnahmen werden geprüft, ebenso Planungsalternativen hinsicht­lich ihrer Umweltauswirkungen.

Um Umfang und Detaillierungsgrad festzulegen, werden vor Erstellung des Planentwurfs Fachbehörden beteiligt (§4 (1) BauGB). Durch frühzeitige Einbeziehung externer Fachleute in den Planungsprozess lassen sich Ermittlungsfehler und unnötiger Arbeitsaufwand für die Kommune vermeiden.

Umweltbericht

Das BauGB (§2 Abs. 4 und §2a) verlangt zunächst eine Kurzdarstellung der wichtigsten Ziele und Festsetzungen eines Plans und eine detaillierte Beschreibung des Standortes. Erforderlich sind u. a. Aussagen dazu, wie die Ziele des Umweltschutzes bei der Aufstellung des Plans berücksichtigt wurden.

Als spätere Grundlage für das Monitoring ist eine detaillierte Beschreibung, Bewertung und Prognose der Umweltauswirkungen essentiell. Dabei nimmt die Darstellung von möglichen Planungsalternativen einen besonderen Raum ein. Eine Realisierung der zur Überwachung vorgesehenen Maßnahmen macht es notwendig, wenn auch diese als Teil des Umweltbe­richts im Einzelnen beschrieben werden.

Monitoring

Basierend auf dem Umweltbericht wird im Falle erheblicher Umweltwirkungen des Plans ein Überwachungsprogramm (Monitoring) eingerich­tet, nach welchem diese Auswirkungen dauerhaft zu erfassen sind. Auf diese Weise wird künftig kontrolliert, ob die aufge­stellten Prognosen tatsächlich stimmen und die vorgesehe­nen Kompensationsmaß­nahmen realisiert wurden und ausreichend waren. Das Monitoring ist somit ein Frühwarn­system, welches dazu dient, negative Entwicklungen schon in der Entstehung aufzudecken, Abhilfemaßnahmen in die Wege zu leiten und die Qualität von Planung und Durchführung langfristig zu sichern.

Die Kommunen als Träger der Planungshoheit entscheiden über Dauer, Inhalt und Verfahren des Monitorings. Die Lösungen müssen nicht zwangsläufig aufwendig sein. Die Kontrolle, ob Festsetzungen eines B-Planes eingehalten werden, gehören zu den Routineaufgaben der Bauaufsicht. Derartige Ergebnisse können in den Monitoringbericht übernommen werden. Geeignete Indikatoren sollten herangezogen werden, die Veränderungen messbar zu ma­chen. Ist etwa eine erheblich erhöhte Lärmbelastung zu erwarten, so ist diese direkt zu mes­sen und mit den im Umweltbericht prognostizierten Werten zu vergleichen. Gegebenenfalls müssen Minderungsmaßnahmen initiiert werden.

Ob und wie das Monitoring in bestehende Planungszyklen integriert werden kann, muss im Einzelfall entschieden werden, abhängig vom jeweiligen Plan bzw. Programm, den zu über­wachenden Auswirkungen und den eingesetzten Methoden und Instrumenten. Es gibt bis­lang kein einheitliches Konzept für ein Monitoring-Verfahren.

Vielfach werden die Kommunen nicht in der Lage sein, alle Monitoring-Arbeiten aus eigener Kraft zu organisieren und durchzuführen. In dem Falle werden diese Aufgaben Fachleuten aus privaten Büros anvertraut werden. Externer Sachverstand kann gerade in politisch umstrit­tenen Fällen Objektivität gewährleisten. Dies gilt bei der Entscheidung, welche Berei­che überwacht und welche Informationen erhoben werden sollen, welche Maßnahmen er­griffen werden können und in welchen Intervallen das Monitoring durchgeführt wird. Nicht zuletzt geht es um die Wahl der geeigneten Werkzeuge, um Datenfriedhöfe zu vermeiden und nutzbare Informationen zu sammeln, die anschaulich aufbereitet werden.

In das Monitoring können unterschiedliche Akteure eingebunden sein. Das Monitoring-Team kann sowohl Mitarbeiter des Entscheidungsträgers, der Fachbehörden, externer Büros als auch privater Interessenträger umfassen. Natürlich ist es abhängig von der zu untersuchen­den Fragestellung, wer in welchem Umfang beteiligt wird.

Fazit

Die umweltbezogenen Neuregelungen des BauGB werden Zeit und Geld kosten. Die Kom­munen sehen sich mit neuen gesetzlichen Aufgaben konfrontiert, denen sie sich trotz knap­per Haushalte ab sofort zu stellen haben. Jedoch kann die Gesetzesänderung auch als Chance genutzt werden, die Umweltprüfung systematisch in den Planungsablauf zu integrie­ren, diesen effizient zu gestalten und so die Qualität der Planung zu erhöhen.

Entwicklungstendenzen der Landschaftsplanung
Vom frühen Naturschutz bis zur ökologisch nachhaltigen Flächennutzung

Springer Verlag, Heidelberg 1998 250 S.

Kommentar: runge@oecos-umweltplanung.de
Bestellung: orders@springer.de

        Abstract

 

        THE DEVELOPMENT OF LANDSCAPE-PLANNING IN GERMANY

        The text comprises a synoptical representation of the development of German landscape-planning from the early years of the English garden movement until today. The main representation is divided into the following periods:

                 

• appr. 1800-1900 English-garden movement and early nature conservation movement               
• appr. 1900-1935 institutionalized nature conservation, first act on nature conservation                 
• appr. 1935-1945 central planning in general, preliminary theories of landscape-planning;                 
• appr. 1945-1955 restoration, bad conditions for long-run planning;                 
• appr. 1955-1960 integration of landscape-plans in specific planning areas, such as agricultural or traffic planning;                
• appr. 1960-1965 the ideal of ecological planning as a basis for environmental planning in general arises;
• appr. 1965-1970 development of planning-methods, especially in the field of recreation planning                 
• appr. 1970-1975 instrumentary developments on the basis of overall planning, first applications of "ecological planning".                 
• appr. 1976-1985 implementation of new landscape-planning policies within the federal states               
• appr. 1986-2000 critiques and changes

        The text shows a continuity of three clearly distinguished areas of country maintenance. For this reason landscape-planners look at their the discipline from very different points of view. The first of the three areas was nature conservation, whose roots can be easily followed far back into the 19th century. The second area was landscape-design which came in from garden-architecture. The two areas (nature conservation and landscape-design) grew mainly together with big national projects that started about fifty years ago. The main example for these projects is the building of a highway-net. Slowly at first, but faster in the latter years, a third area grew out of the two areas already named. It is the area of landscape-orientated general planning, which settled with its instruments (charting, valuation, consequence-analysis) more and more in the area of general environmental planning. A task that does not fit anymore in the traditional areas of conservation and design. Today´s deregulation and economic pressures have great impact on landscape-planning. But although institutionalized landscape-planning did not fulfill all ist early hopes, landscape-planning cannot be missed within the system of environmental precaution in Germany.

         

        Vorwort

        In der vorliegenden Arbeit geht es um eine synoptische Darstellung des Entwicklungsverlaufes der deutschen Landschaftsplanung. Historische Analysen erhalten als Hilfsmittel für die Bestimmung des gegenwärtigen Standortes und des Entwicklungsstandes in Zeiten rascher Entwicklung eine besondere Bedeutung. Umweltschutz und räumliche Planung befinden sich in vergleichsweise rascher Entwicklung, auch wenn diese zur Zeit nicht gerade linear verläuft. Es ist symptomatisch für eine in den letzten Jahren zunehmende Orientierungslosigkeit, wenn das 1998 in Kraft getretene Baugesetzbuch erstmals den Begriff "Landschaftsplanung" erwähnt, während der ebenfalls in diesem Jahr veröffentlichte, aktuelle Umweltgesetzbuchentwurf den Begriff "Landschaftsplanung" aus dem naturschutzrechtlichen Vokabular streicht und ohne Verweis auf diese eine sogenannte "Umweltgrundlagenplanung" zu etablieren sucht.

        Einer der bekanntesten deutschen Umweltwissenschaftler rief kürzlich auf einer gut besuchten Tagung zum Thema "Ökologie und nachhaltige Entwicklung" in den Raum, wir sollten endlich damit aufhören, das Rad immer wieder von neuem zu erfinden. Ein erster Schritt zur Besserung dürfte die Kenntnisnahme der Fachgeschichte sein, insbesondere die Kenntnisnahme der Entwicklungen und Zusammenhänge, die außerhalb des eigenen Erfahrungszeitraums liegen. Die Neuveröffentlichung dieser Arbeit, deren Urfassung erstmals 1990 unter dem Titel "Die Entwicklung der Landschaftsplanung in ihrer Konstitutionsphase 1935-1973" in der Schriftenreihe "Landschaftsentwicklung und Umweltschutz" der TU Berlin erschien, dient dazu einen Beitrag zur Klärung von Herkunft, Zielen und Bedeutung der Landschaftsplanung zu leisten. Die hier vorliegende Fassung unterscheidet sich vom ursprünglichen Text durch eine grundlegende Überarbeitung, die Berücksichtigung der DDR-Fachgeschichte sowie durch eine kurze, ergänzende Darstellung aktuellerer Entwicklungen der Landschaftsplanung.

        Allen an der Veröffentlichung Beteiligten möchte ich hiermit danken. Mein besonderer Dank gilt Herrn Prof. Dr. Arnim Bechmann, der mir dieses Thema 1987 zur Promotion überließ.

         

        Inhaltsverzeichnis

        1 Einleitung 1

            1.1 Ausgangspunkt und Fragestellungen 1

            1.2 Zeitrahmen und Zeitphasen 2

            1.3 Quellenmaterial 3

        2 Vorgeschichte 5

            2.1 Überblick 5

            2.2 Frühe nutzungsorientierte Planungsbestrebungen 6

            2.3 Frühe gärtnerisch-ästhetische Bestrebungen 9

            2.4 Frühe Natur- und Heimatschutzbewegung 12

        3 "Landschafts"- und "Landespflege" 17

            3.1 Das RNG als erstes Rahmengesetz 17

            3.1.1 Entstehung und Geltung 17

            3.1.2 Inhalte zur Landschaftspflege 19

            3.2 "Schutz", "Gestaltung" und "Planung" 21

            3.3 Landschaftspflege im Naturschutz 22

            3.3.1 Landschaftsschutz als Priorität 22

            3.3.2 Ideelle Ausrichtung der Landschaftspflege 24

            3.3.3 Naturschutz und Raumordnung 26

            3.4 Gestaltung durch "Landschaftsanwälte" 27

            3.4.1 Organisation der "Landschaftsanwälte" 27

            3.4.2 Technische Ausrichtung der Landschaftspflege 29

            3.5 Landespflege unter deutscher Besatzung 31

            3.5.1 Planung in den kriegsbesetzten Gebieten 31

            3.5.2 Zusammenarbeit mit der Raumordnung 33

            3.6 Kapitelzusammenfassung 35

        4 Die ersten Nachkriegsjahre 37

            4.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 37

            4.1.1 Wohnungsnot und Nahrungsmangel 37

            4.1.2 Staatliche Planung in den Westzonen 38

            4.1.3 Die Interparlamentarische Arbeitsgemeinschaft 40

            4.2 Entwicklungen im staatlichen Naturschutz 41

            4.2.1 Landschaftspflege als kulturelle Aufgabe? 41

            4.2.2 Gestaltungsaufgaben und Naturschutz 42

            4.3 Gestaltungsaufgaben der Nachkriegsjahre 44

            4.3.1 Große Bodenerosionen 44

            4.3.2 Zur Flurbereinigung 45

            4.3.3 Trümmerbeseitigung und Landschaftsschutz 47

            4.4 Planung in den Nachkriegsjahren 50

            4.4.1 Grüne Konzepte im Städtebau 50

            4.4.2 Landespflegekonzept für koordinierende Planung 53

            4.5 Zur Ausbildung 64

            4.6 Kapitelzusammenfassung 65

        5 "Bauboom" Ende der 50er Jahre 67

            5.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 67

            5.2 Reformbestrebungen im Naturschutz 68

            5.2.1 Wachsende Bedeutung der Landschaftspflege 68

            5.2.2 Personaldefizite im Naturschutz 69

            5.2.3 Ideelle Barrieren des Naturschutzes 71

            5.3 Landschaftsgestaltung und Begleitplanung 74

            5.3.1 Beginnende Begleitplanungen 74

            5.3.2 Landschaftspflege im Gewässerbau 75

            5.3.3 Begleitplanung im Straßenbau 77

            5.3.4 Rekultivierungsplanung 79

            5.4 Zunehmende Planungsausrichtung 80

            5.4.1 Überblick 80

            5.4.2 Der Deutsche Naturschutztag von 1959 80

            5.4.3 Die große Landzerstörung 86

            5.4.4 Die Grüne Charta von der Mainau 87

            5.5 Kapitelzusammenfassung 89

        6 Aufbruch zu Beginn der 60er Jahre 91

            6.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 91

            6.1.1 Wirtschaft und Politik 91

            6.1.2 Städtebau und Raumordnung 92

            6.1.3 Das Bundesbaugesetz 97

            6.2 Zielrestauration im staatlichen Naturschutz 100

            6.2.1 Die zuständige Bundesanstalt 100

            6.2.2 Der Deutsche Rat für Landespflege 101

            6.3 Gesamtplanerische Arbeitsinhalte 103

            6.3.1 Landwirtschaftliche Strukturkrise 103

            6.3.2 Grünordnung und Städtebau 104

            6.3.3 Luftbelastung und Landschaftsplanung 105

            6.4 Neudefinitionen 109

            6.4.1 Wechsel des Leitbegriffes zur "Landespflege" 109

            6.4.2 Vorranganspruch der "Landespflege" 113

            6.4.3 Methodik der Planung 115

            6.5 Informelle Landschaftsplanung in der DDR 122

            6.6 Kapitelzusammenfassung 123

        7 Die zweite Hälfte der 60er Jahre 125

            7.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 125

            7.2 Selbstverständnisdiskussion 127

            7.2.1 Allgemeiner Entwicklungsstand 127

            7.2.2 Vereinheitlichte Fachterminologie 128

            7.2.3 Umstrittene Immissionsschutzfragen 129

            7.2.4 Landschaftsgestaltung im Industriegebiet 131

            7.2.5 Konzeptionen im Bereich der Planung 133

            7.2.6 Sicht des Naturschutzes 135

            7.3 Erholungsplanung 137

            7.3.1 Entwicklung bis 1970 137

            7.3.2 Planungshochphase für Naturparke 139

            7.3.3 Naturschutzentwicklung in den Naturparken 141

            7.3.4 Planung und Gestaltung von Naturparken 142

            7.4 Verwissenschaftlichung der Landschaftsplanung 144

            7.4.1 Ausbildungsstätten und Planungsentwicklung 144

            7.4.2 Verbreiterung der wissenschaftlichen Basis 146

            7.4.3 Systemtheorie in der Landschaftsplanung 148

            7.4.4 Entwicklung von Eignungsbewertungen 150

            7.5 Kapitelzusammenfassung 153

        8 Im Wirbel früher Umweltpolitik 155

            8.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 155

            8.1.1 Reformphase und Planungseuphorie 155

            8.1.2 Beginn einer Umweltpolitik 156

            8.1.3 Entwicklung der Raumordnung 160

            8.1.4 Naturschutzgesetzgebung 160

            8.2 Zum fachlichen Selbstverständnis 165

            8.2.1 Unbehagen mit dem Pflegebegriff 165

            8.2.2 Veränderungen an den Hochschulen 166

            8.2.3 Partizipation 170

            8.2.5 Die differenzierte Bodennutzung 173

            8.3 Erfassung und Bewertung des Naturhaushalts 174

            8.3.1 Entwicklung der Aufgabenstellung 174

            8.3.2 Die "Aachener Schule" 176

            8.3.3 Der Naturraumpotentialansatz 180

            8.4 Landschaftsplanung in der DDR der 70er Jahre 188

            8.5 Kapitelzusammenfassung 189

        9 Nach dem Bundesnaturschutzgesetz 191

            9.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 191

            9.2 Neuerungen des Bundesnaturschutzgesetzes 192

            9.3 Landschaftsplanungsrecht auf Landesebene 197

            9.4 Landschaftsplanung in der HOAI 199

            9.5 Landschaftsplanungsleitbild 201

            9.6 Naturschutzplanung 203

            9.7 Methodische Weiterentwicklungen 204

            9.8 Landschaftsplanung in der DDR der 80er Jahre 207

            9.9 Kapitelzusammenfassung 207

        10 Wandel ab Mitte der 80er Jahre 209

            10.1 Gesellschaftliche Rahmenbedingungen 209

            10.2 Systematischer Naturschutz 210

            10.3 Naturhaushaltsbezogene Landschaftsplanung 212

            10.4 Landschaftsplanung im Gegenwind 214

        11 Stand und Ausblick 221

            11.1 Naturpflege- oder Umweltgrundlagenplanung? 221

            11.2 Sicherung der Landschaftsplanung 222

            11.3 Aktualität der Aufgaben 225

        Literatur 229

        1 Ausgangspunkt und Fragestellungen

        Die historische Entwicklung des Aufgabenfeldes, das zunächst als Landschaftspflege, dann als Landespflege bezeichnet wurde und heute den Namen Landschaftsplanung führt, kennzeichnet sich durch ein Zusammenwachsen von sehr unterschiedlichen Einflüssen sowie durch den Wandel eines anfangs von wenigen Einzelpersönlichkeiten eher subjektiv geprägten Arbeitsbereiches zu einem heute anerkannten Teilgebiet der Planungswissenschaften. In der Absicht einer umfassenden Darstellung dieser Entwicklung lagen der vorliegenden Arbeit folgende Fragestellungen zugrunde:

• Welche Ideen haben zur Entstehung der Landschaftsplanung beigetragen?
• An welchen Aufgaben hat sich die Landschaftsplanung fortentwickelt?
• In welcher Weise wuchsen Problemwahrnehmung und Problemformulierung?
• Wie paßte sich die Landschaftsplanung der gesellschaftlichen Entwicklung an?

        Die Landschaftsplanung entstand im Wirkungsbereich unterschiedlicher, mehr oder weniger stark ausgeprägter Strömungen. Am augenfälligsten sind die Ursprünge im Naturschutz einerseits und in der gärtnerischen Tradition andererseits. Die Vertreter beider Aufgabenbereiche bemühen sich um ihre jeweils eigene Geschichtsschreibung und definieren unter diesem Blickwinkel auch die Landschaftsplanung jeweils verschieden (in beiden Arbeitsgebieten werden die Aspekte räumlicher Planung meist am Rande abgehandelt). Untersuchungen zur Entwicklung von Landschaftsplanung als Planungsdisziplin sind bisher kaum unternommen worden. In dieser Arbeit steht daher die Entwicklung von der "Landespflege" zur landschaftsorientierten Planung im Vordergrund, spezifische Bereiche des Naturschutzes oder der Landschaftsgestaltung bleiben dagegen eher randläufig.

        In der Literatur fanden sich viele Belege für ein kontinuierliches Zusammenwirken von "Schutz , Pflege und Entwicklung" (BNaschG) bzw. von "Schutz, Gestaltung und Planung" (BUCHWALD u. ENGELHARDT 1980). Die 3 Ausrichtungen der Landschaftsplanung lassen sich folgendermaßen umreißen:

• Naturschutz. Der Natur- und Heimatschutz (später Natur- und Landschaftsschutz) entstand Mitte des 19. Jahrhunderts als eine von starken ideellen Zielen getragene Bewegung. Im allgemeinen wurde eine defensive Schutzgebietsausweisung (Naturdenkmale, Naturschutzgebiete, Landschaftsschutzgebiete) angestrebt.

• Landschaftsgestaltung. Was einst Gartenkunst oder Landesverschönerung genannt wurde, findet sich heute in landschaftspflegerischer Objektplanung und Freiraumgestaltung wieder. Die gärtnerische Tradition steht am ehesten für den Pflegebegriff. Mit ihr wurde aus "Natur- und Landschaftsschutz" "Naturschutz und Landschaftspflege". Gestaltung beinhaltet nicht nur ästhetische Momente, sondern auch bauliche Aspekte, d. h. offensives Verändern. Die Pflanze ist dabei das wesentliche Medium. Im Gegensatz zum Naturschutz ist die Pflanze für die Landschaftsgestaltung primär nicht Schutzobjekt sondern Baustoff.                  

• Räumliche Planung. In diesem Zusammenhang hat sich der Begriff "Landschaftsentwicklung" eingebürgert. Entwicklung bedeutet hier v. a. funktionale Planung der Landschaft über die Grenzen eines einzelnen Objektes hinaus. Entsprechende Ansätze lassen sich über Jahrhunderte zurückverfolgen, jedoch werden sie meist nicht als eigene Entwicklungslinie, sondern im Zusammenhang gärtnerischer oder landwirtschaftlicher Tradition dargestellt. Die Aufgaben des Planungsbereiches haben sich in den letzten Jahrzehnten in enger Verknüpfung mit der Raumordnung und des räumlichen Umweltschutzes entwickelt.

        2 Zeitrahmen und Zeitphasen

        Die Durchführung der vorliegenden Untersuchung erforderte eine zeitliche Gliederung, die sich im wesentlichen an der Instrumentenentwicklung orientiert. Aufbauend auf vergleichbaren Etappenschemata von SUMFLETH u. WOLF (1978), BECHMANN (1984a), KRAUSE (1987) und auf dem Gebiet der Raumordnung HÜBLER (1987), entstand folgende Gliederung der Untersuchung in Zeitphasen. Der Zeitraum zwischen dem Inkrafttreten des Reichsnaturschutzgesetzes (1935) und des Bundesnaturschutzgesetzes (1976) kann als maßgeblich impulsgebender Zeitraum für die Landschaftsplanung, wie sie heute existiert, angesehen werden. Dieser Zeitraum wird daher besonders intensiv abgehandelt:

• ca. 1800-1900 Landschaftsgartenbewegung, Landeskultur und früher Naturschutz;
• ca. 1900-1935 Anfänge des staatlichen Naturschutzes;
• ca. 1935-45 zentralistische Planung, theoret. Vorlauf der Landschaftsplanung;
• ca. 1945-55 Restauration unter planungsfeindl. Rahmenumständen;
• ca. 1955-60 Integration landschaftspflegerischer Begleitplanung in Fachplanungen;
• ca. 1960-65 konzeptionelle Orientierung der Landschaftsplanung am System der Raumordnung;
• ca. 1965-70 instrumentelle Verfeinerung auf der Fachplanungsebene (Eignungsbewertungen);
• ca. 1970-75 instrumentelle Verfeinerung auf der Gesamtplanungsebene (Beschreibung des Naturhaushalts, ökologische Planung).
• ca. 1976-85 Reform des Naturschutzrechts und Etablierung der Landschaftsplanung in den Ländern;
• ca. 1986-2000 Kritik und Veränderungen aufgrund wachsender Nachhaltigkeitsansprüche bei zunehmenden Ressourceneinsparungen.

        Die Einteilung in Zeitphasen stellt letztendlich nicht mehr als ein Hilfsmittel dar. Es kann dem oft über längere Zeit kontinuierlichen Entwicklungsverlauf nicht immer gerecht werden und wird daher nicht bis in jedes Detail durchgesetzt. Die Erholungsplanung entwickelte sich beispielsweise von der Mitte der 50er Jahre an weitgehend kontinuierlich bis etwa zur Mitte der 70er Jahre. Eine Behandlung dieses Themas in Zeitphasen hätte es zerissen. Hier wird der Stoff, einschließlich des jeweiligen zeitlichen Vor- oder Nachlaufes, innerhalb der im Gesamtzusammenhang bedeutendsten Zeitphase dargestellt.

        3 Quellenmaterial

        Als Ausgangsmaterial für die vorliegende Arbeit wurde v. a. die zeitlich systematisierte Fachliteratur verwandt. Besondere Bedeutung gewann dabei die Zeitschriftenliteratur. Während in der Buchliteratur hauptsächlich akademische Kreise zu Wort kommen, finden sich in der Zeitschriftenliteratur v. a. Praxisberichte. Darüberhinaus stellt die Zeitschriftenliteratur in ihrer zeitlichen Flexibilität einen weitaus empfindlicheren Indikator für Zeitströmungen dar, als es die Buchliteratur sein kann.

        Als Quellenmaterial wurden Beiträge zu landschaftsplanerischen Themen verwendet, gleich, ob sie in einer landespflegerischen, landwirtschaftlichen oder sonstigen Fachzeitschrift gefunden wurden.

        Von besonderem Wert erscheint eine zahlenmäßige Auswertung thematisch geordneter Beiträge in Fachzeitschriften. Als spezifisch landschaftsplanerische Fachzeitschriften (für die wesentlichen Entwicklungsphasen bis 1970) werden die "Natur und Landschaft", die "Garten und Landschaft", die "Landschaft und Stadt" (ab 1969) und "Das Gartenamt" angesehen, da diese Zeitschriften Beiträge zum gesamten Spektrum der Landschaftsplanung veröffentlichten, während andere Zeitschriften der Architektur, der Landwirtschaft etc. das landschaftsplanerische Themenspektrum lediglich streiften. Die quantitative Auswertung der Zeitschriftenliteratur wird als ein Indikator des Aktualitätsgrades eines Themas angesehen.

        Um den Rahmencharakter der gesellschaftlichen Zeitumstände deutlich zu machen, wird zu Beginn jeder Zeitphase ein Überblick der gesellschaftlichen, d. h. der politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenumstände gegeben. Manche fachliche Entwicklungen können erst im gesellschaftlichen Gesamtrahmen begriffen werden. Vor der Entstehung einer Umweltpolitik in den frühen 70er Jahren gab es, von der IPA abgesehen, kaum direkte Verbindungen zwischen Naturschutz und Landschaftspflege auf der einen Seite und Politik auf der anderen Seite. Auch später änderte sich in dieser Beziehung nicht viel. Es handelt sich bei der Darstellung gesellschaftlicher Rahmenumstände daher meist eher um ein atmosphärisches Bild des Zeitrahmens.

        Erläuterungswürdig ist die Unterscheidung der Begriffe "Landschaftsplanung", "Landespflege" und "Landschaftspflege". Durch die gesamte Fachentwicklung zieht sich bis heute ein buntes Nebeneinander weitgehend gleichbedeutender, z. T. regional, z. T. aufgabenspezifisch unterschiedlicher Begriffe. Standardisierungsbestrebungen konnten sich gegenüber der in Ländergesetzen und Namensgebungen fixierten Unterschiedlichkeit nie voll durchsetzen. Aus dem Naturschutz heraus behauptete sich über einen langen Zeitraum (bis Anfang der 60er Jahre) "Landschaftspflege" als disziplinärer Oberbegriff, dann wurde mit BUCHWALD, LENDHOLT u. PREISING (1964) der Begriff "Landespflege" zum Standard, während die "Landschaftspflege" als das spezifische Tätigkeitsfeld im unbebauten Außenbereich galt. In den 70er Jahren verfestigte sich mit der Terminologie des Bundesnaturschutzgesetzes der disziplinäre Oberbegriff "Landschaftsplanung", und diese Bezeichnung steht auch in dieser Arbeit im Mittelpunkt. Dort jedoch, wo es um Zitate und die Hervorhebung zeittypischer bzw. aufgabenspezifischer Unterscheidungen geht, ist von "Landschaftspflege" und "Landesspflege" die Rede. Auf die unvermeidliche Gefahr von Mißverständnissen sei also aufmerksam gemacht.

        Die synoptische Betrachtungsweise dieser Arbeit erforderte stets von neuem eine Prioritätensetzung, wobei viele Details zugunsten des Überblicks verloren gingen. In Randgebieten war es erforderlich, nur die für den Argumentationszusammenhang unbedingt notwendigen Aspekte zu berücksichtigen. Auf dem Gebiet der Ausbildung z. B. wurden lediglich die Universitäten berücksichtigt, kaum die Fachhochschulen, denn Planungsentwicklungen gingen im wesentlichen von den Universitäten aus.

 

UVP-Nachkontrolle - durch Deregulation zukunftsfähig

        Ausgangspunkt

        In der Zeit vor 1985, d.h. vor Verabschiedung der "Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten" (85/337 EWG) war die UVP-Diskussion erfüllt von Hoffnungen und frohen Zukunftswünschen. Ein immer wiederkehrendes Element der damals gängigen UVP-Szenarien war damals die Nachkontrolle, also die institutionalisierte Evaluation von UVP-Prognosen und/oder eine Kontrolle des Vollzugs und der Effektivität von Kompensationsmaßnahmen. Die ersten EG-Richtlinienentwürfe zur UVP beinhalteten sehr konkrete Ausführungen über Nachkontrollen. Nach dem Artikel 11 der Entwurfsfassung aus dem Jahre 1980 sollte die zuständige Behörde "in regelmäßigen Abständen", also wiederholt, überprüfen, ob die in der Umweltverträglichkeitsuntersuchung angenommenen Bedingungen noch zuträfen, angemessen seien und evtl. weiterer Minderungsmaßnahmen bedürften (komplexe Nachkontrolle). Im Verlaufe zunehmender Verrechtlichung wurde die UVP Schritt für Schritt auf ein Minimalgerüst zurechtgeschnitten, welches für fallbezogene Evaluationsmaßnahmen jeglicher Art keinen Raum mehr ließ. Ein Gebot ökonomischer Vernunft? Zweifel sind hier angebracht. Sicher ist die Sortierung realistischer und unrealistischer Vorstellungen im Verlaufe der Implementation eines neuen Instruments wie der UVP richtig und notwendig. Auch ein nachträgliches "streamlining" des Instruments macht Sinn, wenn es einer praxisangemesseneren Anwendung dient. Es gibt allerdings zu denken, daß gerade in den USA und Kanada, zwei Staaten mit einem langjährigen Vorlauf in der UVP-Praxis, trotz all der auch in diesen Staaten durchgeführten Anpassungsmaßnahmen die Verbreitung fallbezogener Abschlußkontrollen und Monitoringprogramme ab Mitte der 80er Jahre stark zugenommen hat. Dies war der Fall, obwohl diese Staaten in kaum geringerem Maße wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Krisenerscheinungen ausgesetzt waren als Deutschland. Auf den folgenden Seiten möchte ich einige der dortigen Evaluationskonzepte sowie deren Hintergründe darstellen und einige Schlußfolgerungen für die deutsche Entwicklung ziehen. Zunächst aber ein kurzer Rückblick auf die Anfänge der raumplanungsbezogenen Evaluationsforschung, an deren Einführung Prof. Dr. K. H. Hübler regen Anteil hatte.

        Anfänge der raumplanungsbezogenen Evaluationsforschung

        Frühe Beispiele systematischer Evaluierung staatlicher Aufgabenerfüllung finden sich in den USA der 30er Jahre (Hoover Commission, New Deal). In den 50er Jahren wurden diese Ansätze von der "Rand Corporation" und der "System Development Corporation" erneut aufgegriffen und weiterentwickelt. Begleitend zu großen Vorhaben der Johnson- und Nixon-Administration erhielt die Evaluierungsforschung dann in den 60er und 70er Jahren breite gesellschaftliche Anerkennung. In der Bundesrepublik Deutschland faßten die aus den USA übernommenen Ansätze der Evaluierungsforschung etwa Mitte der 70er Jahre Fuß. Heute ist kaum mehr ein Politikfeld denkbar, in dem Evaluationsforschung unbekannt geblieben ist.

        An der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover, wurde 1978 der Arbeitskreis "Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung" unter der Leitung von Prof. K.-H Hübler ins Leben gerufen. Dem Arbeitkreis nahm sich zum Ziel, die Praxis übergreifender und fachsektoraler Evaluierungsansätze in der Raumordnung zu untersuchen und mit Ansätzen der Evaluierungsforschung anderer Politikbereiche zu vergleichen. Evaluationsforschung wurde als eine ursächliche Angelegenheit der Raumordnung angesehen, denn schließlich beinhaltet die regelmäßige Aktualisierung der Raumordnungs- bzw. Landesentwicklungsberichte auch eine Verpflichtung zur Erfolgskontrolle und Wirkungsanalyse (Kittelmann u. Hübler 1984 S. 45 ff.). Die Diskussionen und Ergebnisse des ARL-Arbeitskreises "Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung" legten Grundlagen für den Entwurf von Nachkontrollkonzepten.

Nach dem Verständnis des ARL-Arbeitskreises (1984 S. 32) können in der Raumordnung folgende potentielle Evaluierungsziele unterschieden werden:

 

• "Kontrolle der Planung (Zielsetzung, Zielüberprüfung)
• Kontrolle der Ergebnisse (Leistungen = output                                          Auswirkungen = outcome, effects,
• Bilanzierung aller Wirkungen (Abwägen der Nutzen und Schäden)

 

        Der ARL-Arbeitskreis "Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung" kam früh zu der Erkenntnis, daß eine Evaluierung die "Evaluierungsfähigkeit" der zugrunde liegenden Maßnahme (bzw. des Programms oder Plans) voraussetzt. Dies darf auch heute noch nicht als banal vorausgesetzt werden. Systematische Evaluierungen werden nicht beliebig aufgesattelt, im Gegenteil sollten sich Maßnahmen- bzw. Planungsmethodik sowie Evaluierungskonzeption eng entsprechen. Nicht erst am Ende, sondern bereits im Planungsstadium einer Maßnahme sollten die späteren Evaluierungsziele und Evaluierungsstrategien berücksichtigt werden. Für Strategien, die einer Evaluierung zugrunde gelegt werden, ergibt sich Hellstern u. Wollmann (1984 S. 22) zufolge diese Auswahl:

• Experimente bzw. Quasiexperimente, die maßgeblich einer Wirkungsanalyse mit Vergleichs-Kontrollgruppen entsprechen,
• statistische Verfahren, v. a. Korrelations- und Regressionsanalysen,
• qualitative Verfahren, die ganz oder teilweise auf Plausibilitätsargumenten beruhen.

        

Auf Grundlage einer breiten Bestandsaufnahme bestehender Evaluierungsansätze in der räumlichen Planung kam der ARL-Arbeitskreis zu dem ernüchternden Ergebnis, daß zwar in einzelbereichsbezogenen interessante Untersuchungen vorliegen, daß Erfolgskontrollen innerhalb der räumlichen Planung insgesamt aber nur in sehr geringem Maße praktiziert werden (Hellstern et al. 1984; Hübler 1984). "Harte" Bilanzen waren die Ausnahme. Die Mehrzahl der bis 1984 in der räumlichen Planung erstellten Erfolgskontrollen folgte einer "weichen" , bzw. qualitativen, deskriptiven Untersuchungsstrategie (Hellstern u. Wollmann 1984 S. 23).

         Der ARL-Arbeitskreis "Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung" sah die größten Probleme für raumordnerische Evaluationen in der Planungsunschärfe höherstufiger Pläne, die meist nur auf rahmenhafte, ausfüllungsbedürftige Ziele beschränkt sind. Da die Evaluierbarkeit mit ihrem Handlungs- und Instrumentenbezug zunimmt, wurde als Weg zu einer besseren Verankerung der Evaluierungsforschung in der räumlichen Planung vor allem ein Vorgehen "in kleinen Schritten" empfohlen. Kleine Schritte, die in geschlossenen Aufgabenbereichen blieben und möglichst orts- und betroffenennah gewählt wurden. Hübler (1984 S. 221) erwähnt die kommunale Umweltberichterstattung als einen interessanten Ansatzpunkt in dieser Richtung doch auch die Projekt-UVP käme den beschriebenen Ansprüchen entgegen. Der ARL-Arbeitskreis entwickelte letztendlich ein "theoretisches Evaluierungskonzept für ein vereinfachtes Verfahren" (Abb. unten) und eichte dies an den Beispielen eines Bebauungs-, Flächennutzungs- und Regionalplans (vgl. Fischer 1984). Um die Vergleichbarkeit von Evaluationsergebnissen unterschiedlicher Pläne zu gewährleisten, wurde der Normierung der Evaluationsmerkmale in dem vereinfachten Evaluationskonzept besondere Aufmerksamkeit geschenkt.

        Kanadische und US-amerikanische Konzepte der UVP-Nachkontrolle

        In der amerikanischen UVP-Diskussion der 70er Jahre waren Evaluationen kaum ein Thema. Die ersten systematischen Nachkontrollen wurden unabhängig voneinander anhand einer Reihe von Fallbeispielen vom U. S. Geological Survey (Marcus 1979) und vom U. S. Fish and Wildlife Service durchgeführt (Marcus 1979; Fritz, Rago, Murarka 1980). Anfang der 80er Jahre organisierte auch Environment Canada eine Reihe von Untersuchungen zur UVP-Evaluation. Beanlands u. Duinker (1983) leiteten in Kanada eine dort bis heute maßgebliche Richtung der naturwissenschaftlich orientierten UVP-Nachkontrolle ein. In einer ersten Bestandsaufnahme stellten sie eine erhebliche prognostische Schwäche von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen fest und forderten als Verbesserungsmaßnahme eine Prozessualisierung der naturwissenschaftlichen Grundlagenuntersuchungen in Umweltverträglichkeitsuntersuchungen. Empirische Grundlagenuntersuchungen sollten über lange Zeitspannen angelegt sein und nach Durchführung der Baumaßnahme übergangslos in ein kontinuierliches Monitoring übergehen. Die üblichen einmaligen punktuellen Untersuchungen wurden weder als ausreichend für die UVP noch als ausreichend für die Nachkontrolle angesehen (vgl. Abb. unten). Nicht nur das UVP-Verfahren sollte offen für potentielle Korrekturen sein, das ganze Vorhaben sollte nach Möglichkeit als eine Art Experiment betrachtet werden, dessen Ausgang offen ist. Als wesentliches, vorbereitendes Element für die Monitoringphase wurde von Beanlands u. Duinker (1983) die Formulierung nachprüfbarer Hypothesen in der vorhergehenden Untersuchung betont. Da vage und allgemeine Vorhersagen in einer Nachkontrolle nur schwer oder gar nicht nachprüfbar seien, sollte bereits in der Umweltverträglichkeitsuntersuchung sorgfältig darauf geachtet werden, daß allgemeine Vorhersagen in einer hierarchischen Ordnung bis auf spezifische und damit nachprüfbare Aussagen "heruntergebrochen" werden. Unter anderem sei nur auf diese Weise ein dialektischer Lernschritt vorstellbar.

        Duinker (1985) spitzte seine Anforderungen an Vorhersagen auf die Formel zu: "Besser quantitativ und falsch, als qualitativ und nicht nachprüfbar". Etwaige, in der Planungspraxis allgegenwärtige Ressourcenschranken galten ihm nicht als Entschuldigung:

        "Error recognition in science and management, i. e., noticing if an expected outcome and the actual outcome are divergent, is extremely difficult if not impossible without (a) a quantitative forecast, (b) a measurement of outcome, and (c) a rigorous comparison of the two. Qualitative forecasts, based on gut feeling, that simply say "little or no impact", or "worse for deer", cannot be tested in any scientific sense, and cannot be used to check whether progress towards management objectives is being made, nor to help determine appropriate actions to rectify undesirable outcomes.

        Das von Beanlands u. Duinker (1983) formulierte Konzept und die hohe Bedeutung, die ihm bis heute in Kanada zugemessen wird, erklärt sich u. a. aus der kanadischen UVP-Philosophie, nach der nur wenige Projekttypen (Großvorhaben) UVP-pflichtig sind, diese daher um so sorgfältiger zu untersuchen sind. In dem kanadischen Umweltgesetz von 1994 wurde ein UVP-Nachkontrollkonzept verankert, das im wesentlichen auf die Verbesserung von Prognoseaussagen abzielt. Die so vorgesehene Evaluation kommt weniger dem einzelnen Projekt als der generellen wissenschaftlichen Optimierung der UVP-Praxis zugute. Die Grundprinzipien einer solchen Evaluation basieren maßgeblich auf Beanlands u. Duinker (1983).

        Eine Evaluation von Umweltverträglichkeitsprüfungen durch die US-amerikanischen Verwaltungswissenschaftler Culhane, Friesema und Beecher (1987) setzte der naturwissenschaftlich orientierten Argumentation von Beanlands u. Duinker (1983) eine gesellschaftswissenschaftliche Sichtweise gegenüber. Die Verfasser untersuchten in einer repräsentativen Auswahl von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen der späten 70er jahre v. a. die Genauigkeit und Plausibilität von Prognoseaussagen. Im Ergebnis wurde deutlich, daß nur ein verschwindend geringer Anteil dieser Vorhersagen mit naturwissenschaftlichen Ansprüchen in Einklang zu bringen, der Großteil dagegen in nahezu jeder Beziehung vage war. Nach der durchgeführten Untersuchung waren weniger als ¼ der Vorhersagen quantifiziert, in nur 2% der Fälle wurden Zeitreihen vorhergesagt. Nur eine Minorität der Vorhersagen basierte auf Messungen in anerkannten Maßeinheiten wie pp/m, mg/l etc., fast 2/3 der Vorhersagen waren lediglich verbaler Art. Nur ¼ der Vorhersagen enthielten eine Erheblichkeitseinschätzung. Fast nie wurde eine Eintrittswahrscheinlichkeit vorhergesagt.

        Der desillusionierende Eindruck der Prognosewirklichkeit in Umweltverträglichkeitsuntersuchungen wurde letztlich noch dadurch vervollständigt, daß sich die wenigen präzisen und damit naturwissenschaftlichen Ansprüchen genügenden Vorhersagen im Schnitt durch eine besonders geringe Plausibilität auszeichneten. Weitere Fallstudienuntersuchungen, die seither in unterschiedlichen geographischen Spektren und in unterschiedlichen UVP-Systemen die Genauigkeit und Plausibilität von UVU-Vorhersagen verglichen, kamen zu vergleichbar ähnlichen Ergebnissen (Wächtler J. 1992; Dubbink 1993). Die Culhane-Studie scheint damit kaum an Aktualität verloren zu haben.

        Abgesehen davon, daß die Autoren der Culhane-Studie ebenso wie Beanlands u. Duinker aufgrund ihrer Ergebnisse auf die Notwendigkeit von Nachkontrollen hinwiesen, zogen sie ansonsten gänzlich andere Schlüsse. Culhane et al. sahen mit ihrer Untersuchung das Modell der rationalen Entscheidung als taugliches Leitbild der UVP widerlegt. Culhane zufolge bleibt die nach diesem Leitbild geforderte Wissenschaftlichkeit von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen - von Beanlands u. Duinker nachhaltig betont - eine grundsätzlich unerfüllbare Illusion. Da die Mehrheit der Umweltverträglichkeitsuntersuchungen weder technisch präzise noch prognostisch akkurat seien, wären sie ohnehin in besonderer Weise dem politischen Wechselspiel ausgesetzt. Der Wert einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung sei daher weniger in ihrer Wissenschaftlichkeit, sondern vielmehr in ihrer Funktion als Basis einer gesellschaftlichen Konsensfindung anzusiedeln. Zumal sich die allgemeineren Vorhersagen als die im Schnitt plausibleren erwiesen hatten, sahen Culhane et al. wenig Wert in einer Verfeinerung der Methodik. Stattdessen forderten sie eine weitere Vereinfachung von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen, um deren Einbindung in bestehende Verfahren zu erleichtern. Culhane et al. sahen allerdings einen besonders markanten Makel darin, daß bis auf wenige Ausnahmen in keinem der untersuchten Fälle nach der einmaligen Erstellung einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung weitere Umweltbeobachtungen seitens der Behörden oder der Projektträger stattfanden. Hinsichtlich einer daher zweifellos als erforderlich anzusehenen Nachkontrolle warnten sie allerdings vor einem "Spiel ohne Ende", im Sinne einer nicht enden wollenden Politisierung von Bewilligungsverfahren. Culhanes Sicht der UVP-Nachkontrolle entspricht der von US-amerikanischen Gerichten mehrheitlich vertretenen Auffassung, daß UVP-Entscheidungen eine Art vertraglicher Verpflichtung seien, deren Inhalt nicht nachträglich verändert werden darf. Entsprechend findet sich dort meist eine Nachkontrolle die nicht die Realitätstüchtigkeit von Prognosen (mit möglicher Neubewertung von Projektwirkungen), sondern allein die Durchführung beschlossener Maßnahmen abprüft (Implementationskontrolle).

        Die trotz sehr ähnlicher Untersuchungsergebnisse große Unterschiedlichkeit bis Gegensätzlichkeit der Entwicklungsvorstellungen von Beanlands/Duinker und Culhane et al. zeigt ein Dilemma zwischen Wissenschaftsanspruch und üblicher Bearbeitungskapazität auf, das sich in vergleichbarer Weise auch in der deutschen UVP-Praxis wiederfindet. In den zu Anfang dargestellten Vorstellungen des ARL-Arbeitskreises "Wirkungsanalysen und Erfolgskontrolle in der Raumordnung" finden sich interessanter Weise Elemente aus beiden Konzepten wieder. Die von dem ARL-Arbeitskreis geforderte Evaluationsfähigkeit von Plänen korrespondiert mit von den Kanadiern Beanlands und Duinker artikulierten Forderung nach quantitativ nachprüfbaren Aussagen in Umweltvorhersagen, insbesondere über das Ausmaß erwarteter Veränderungen sowie über Zeitpunkte, und Zeiträume von Wirkungen. Beanlands und Duinker verweisen dabei darauf, daß nachprüfbar falsche Aussagen immer noch Optimierungschancen beinhalten, diffuse Generalisierungen dies jedoch nicht tun.

        Die Erarbeitung exakter, quantifizierter Daten nach dem obigen Konzept ist letztendlich ungleich aufwendiger ist als eine eher generelle Abschätzung. Obwohl leistungsfähige Prognoseansätze für komplexe Umweltzusammenhänge entwickelt sein mögen, sind dies oft Ansätze, deren Aufwand im Rahmen von Umweltverträglichkeitsuntersuchungen i. allg. nicht betrieben wird. An diesem Punkt korrespondieren die Entwicklungsempfehlungen des ARL-Arbeitskreises eher mit den Vorstellungen von Culhane et al., auch wenn dabei die Verwendung formaler Methoden nicht auch gleich als verzichtbar bezeichnet wird. Vergleichbar aber die Haltung, generalisierte Prüfungen reichten aus, schließlich werde die letztendliche Planungsentscheidung ohnehin im politischen Raum verhandelt. Culhane et al. zufolge sollte eine Umweltverträglichkeitsuntersuchung v. a. "kurz und bündig" sein. Diese Haltung wird von vielen, unter Ressourcenzwängen stehenden Planungspraktikern geteilt. Ein solches pragmatistisches Ausweichen der Planungspraxis auf generalisierende Ergebnisaussagen löst allerdings in weitaus höherem Maße als präzise Ergebnisse die Frage nach ihrer Legitimität als Grundlage für die jeweilige Planungsentscheidung aus.

        Unterschiedliche Praxis der Nachkontrolle

        Um die zuvor dargestellten Extrempositionen ein Stück weit mit Leben zu füllen, sollen im folgenden einige wenige Praxisbeispiele einschließlich ihrer Hauptschwierigkeiten aufgeführt werden.

        Viele der heute z.B. in den Niederlanden selbstständig bzw. als Anhang einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung erarbeiteten Nachkontrollprogramme besitzen die Form einer Checkliste, in der die einzelnen Projektwirkungen und Minderungsmaßnahmen nach einer mehr oder weniger umfangreichen Gliederung hintereinander weg abgehandelt werden. Als Berücksichtigungskriterien kommen dabei in Frage:

• Belastende Projektwirkungen
• Minderungsmaßnahmen
• Durchführende Institutionen
• Finanzierung der Kontrollen
• Kontrollierende Institutionen
• Ziel der Nachkontrollpunkte
• Zeitpunkt(e) und Dauer der Einzelkontrollen
• Methodische Vorgaben
• Ressourcenanforderungen
• Adressaten des Nachkontrollberichtes
• Konsequenzen der Nachkontrolle

        Ganz abgesehen von den Messungen im Kern des Nachkontrollprogramms kann die Klärung und Verknüpfung der obigen Punkte einen so erheblichen Raum einnehmen, daß es gerechtfertigt ist von Managementplänen zu sprechen, die dem auf Ausführlichkeit bedachten Beanlands/Duinker Konzept sehr nahe kommen. Die niederländische UVP-Kommission ist mit der Praxis der Nachkontrollen allerdings noch nicht voll zufrieden, denn gegenüber den Ansprüchen der UVP-Kommission werden Nachkontrollen bislang vielfach sehr oberflächlich abgehandelt (Wood 1995, Verheem, pers. Interview Feb.1996)

        Brew u. Lee (1996) berichten in vergleichbarer Weise von Nachkontrollen mit Hilfe von "Environmental Management Plans" in einigen Drittweltländern sowie in Großbritannien. Ein "Environmental Management Plan" dient ähnlich eines komplexen Nachkontrollprogramms dazu, die Überprüfung der Durchführung von Minderungsmaßnahmen vorzubereiten und gleichzeitig die Präzision der Vorhersagen an der Realität zu messen. Ein "Environmental Management Plan" wird üblicherweise von dem Projektträger zusammen mit der Umweltverträglichkeitsstudie vorbereitet und anschließend von den Behörden bestätigt und ausgeführt. Die bisherige Praxis ist Brew u. Lee zufolge allerdings noch unbefriedigend, da viele Projektträger umfassenden Kontrollmaßnahmen nach Kräften ausweichen.

        Daß UVP-Nachkontrollen nicht ausschließlich auf der Grundlage komplexer empirischer Erhebungen sondern auch mit heuristischen Methoden halbwegs erfolgreich durchführbar sind, behaupten u.a. Serafin, Nelson u. Butler (1992). Mit stark eingeschränkten Ressourcen führten sie eine "deskriptiv-analytische Nachuntersuchung" der Auswirkungen eines Ölfördungsprojektes auf den Shetland-Inseln durch. Die Datenerfassung stand unter der schlichten Zielsetzung, soviel wie möglich an publizierten Informationen über die entsprechenden Entwicklungen zu sammeln und mit Interviews der Hauptbeteiligten und -betroffenen des Projektes zu unterlegen. Wie Serafin et al. selbst einwenden, beruhte die Beurteilung des Projektes maßgeblich auf der nur schwach mit Fakten belegten fachlichen Einschätzung der Gutachter. Aus Zeit- und Personalgründen konnten weder empirische Erhebungen durchgeführt werden, noch konnten ausführliche Statements von unterschiedlichen Interessengruppen eingeholt werden. Bei allen Einschränkungen scheint die deskriptiv-analytische Methode ein bei knappen Ressourcen noch brauchbarer Ansatz für Nachuntersuchungen zu sein. Ein Vorteil des deskriptiv-analytischen Vorgehens liegt in der Einfachheit und Direktheit.

        Serafin et al. stellen ein weiteres Beispiel heuristischer Nachkontrolle vor. Es beruht v.a. auf wiederholten Interviews von Beteiligten aller involvierten oder interessierten Gruppen und wird als "interaktiv-interpretativer Ansatz" bezeichnet. Die Methode unterscheidet sich von der deskriptiv-analytischen zwar durch eine intensivere Berücksichtigung von Planungsbeteiligten, doch auch hier ist wie beim vorhergehenden Ansatz die Schlußbeurteilung ausschließlich Sache des Fachgutachters (in einem Folgeansatz öffnen die Verfasser auch diesen Punkt für eine Partizipation). Ein spezifischer Vorteil dieser Methode liegt in einer Aufhellung der Positionen und Auffassungen Beteiligter, ein Nachteil in der geringen Verwendung statistischen Grundlagenmaterials.

        Es ist hier nicht der Raum zum ausführlichen Vergleich methodischer Ansätze der UVP-Nachkontrolle, doch die generelle Gültigkeit sowohl empirischer wie heuristischer Ansätze nach den jeweiligen Bedingungen des Einzelfalls dürfte unbestritten sein. Der Aufwand für empirische Untersuchungen mit dem Ziel der Nachkontrolle kann sehr unterschiedlich ausfallen und ist keineswegs allein ausschlaggebend für die Qualität der Ergebnisse. Ein hoher Aufwand dient sicher der Präzision von Ergebnissen. Ein geringer Untersuchungsaufwand kann u.U. ebenfalls zu brauchbaren Vorergebnissen führen, insbesondere wenn diese anschließend auf dem Wege breiter intersubjektiver Feinabstimmungen zu gültigen Entscheidungsgrundlagen geformt werden.

        Zunehmende Verrechtlichung der Nachkontrolle in den USA, Kanada und europäischen Nachbarländern

        Während die vorhergehenden Abschnitte dazu dienten, konzeptionelle Grundlagen darzustellen, soll im Folgenden das in vielen Ländern wachsende öffentliche Interesse an der Verankerung von Nachkontrollen belegt werden. Die Zusammenstellung der aufgeführten Beispiele beruht maßgeblich auf im Jahr 1996 durchgeführten Recherchen und erhebt keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

        Die 1978 erlassenen Verwaltungsvorschriften US-amerikanischen Bundesumweltgesetz NEPA beinhalteten die Feststellung, daß in einer UVP-Entscheidung Monitoring- und Durchführungsprogramme verankert werden sollten, wann immer dies für Minderungsmaßnahmen angebracht erscheint. Grundsätzlich besteht ohnehin ein Vollzugszwang für die in einer UVP-Entscheidung verankerten Maßnahmen, denn die Durchführung ist sowohl von Behörden als auch von Privaten einklagbar. Wood (1995) sieht darüber hinaus eine von den NEPA-Verwaltungsvorschriften indirekt erforderte Nachkontrolle bei Beteiligung unterschiedlicher Behörden an einem UVP-Verfahren, insofern die federführende Behörde verpflichtet ist, andere Behörden auf Anfrage über den Fortgang von Minderungsmaßnahmen zu informieren.

        In der Folge der NEPA-Verwaltungsvorschrift werden Nachkontrollmaßnahmen auch in den einzelbehördlichen UVP-Durchführungsvorschriften nach und nach verankert. Ein Beispiel hierfür sind die 1992 novellierten UVP-Ausführungsvorschriften des USDA Forest Service. In ihrer neuen Fassung enthalten diese Vorschriften die Verpflichtung, durchzuführende oder laufende Minderungsmaßnahmen mindestens alle 3-5 Jahre daraufhin zu überprüfen, ob die durchgeführte Umweltverträglichkeitsuntersuchung in ihren Annahmen richtig ist und ob neue Entscheidungen im Hinblick auf eine Korrektur oder Ergänzung von Untersuchung und Minderungsmaßnahmen notwendig sind (USDA Forest Service 1992 S. 43199). Beachtenswert an dieser Regelung, daß nicht allein die Durchführung einmal beschlossener Maßnahmen überprüft wird (implementation monitoring), sondern daß darüber hinaus auch die Vorhersagen hinsichtlich der Entwicklung von Belastungen betrachtet werden und daß drittens Minderungsmaßnahmen hinsichtlich ihrer Wirksamkeit einer Neuevaluation zu unterziehen sind (impact auditing). Es handelt sich also über "Implementationskontrolle" und "Wirkungskontrolle" hinaus um eine "komplexe Nachkontrolle".

        Das U. S. Department of Energy (DOE) führte 1992 in den entsprechenden UVP-Durchführungsrichtlinien sog. "tracking programs" ein, die sicherstellen sollen, daß aufgrund einer Erheblichkeitsuntersuchung (EA) oder Umweltverträglichkeitsuntersuchung beschlossene Minderungsmaßnahmen sachgemäß durchgeführt werden (Implementationskontrolle). Die unterschiedliche Verankerungs- und Durchführungspraxis von Nachkontrollen in bundesbehördlichen UVP-Systemen (Implementations-, Wirkungs- oder komplexe Nachkontrolle) wird in der amerikanischen Fachliteratur verschiedentlich kritisiert (Hildebrand, Cannon 1993 S. 511 ff.). Dies gilt auch für die 50% der FONSI-Fälle (Finding of No Significant Impact, Verfahrensende nach Erheblichkeitseinschätzung) in denen eine Nachkontrolle stattfindet (Wood 1995 S. 202).

        Das kalifornische UVP-System enthält seit 1988 eine strenge gesetzliche Verpflichtung zur Implementationskontrolle. Diese Nachkontrolle wird nicht nur auf bestimmte Behördenzweige oder Vorhabensarten eingegrenzt. Nach dem novellierten CEQA werden grundsätzlich in jeder UVP-Entscheidung - auch in den FONSI vergleichbaren Ausnahmeregelungen (Negative Declarations) - Nachkontrollprogramme und -berichte gefordert (California Environmental Quality Act 1988 Section 21081.6). Eine mangelnde oder fehlende Implementation von beschlossenen Minderungsmaßnahmen kann Baustopp, Rückruf der Baugenehmigung, Versagen der Betriebsgenehmigung, Betriebsauflagen, Gefängnis- oder Geldstrafen zur Folge haben (Wood 1995 S. 203). Die Ergebnisse von Nachkontrollen sind sowohl nach kalifornischem Recht als auch nach US-Bundesrecht grundsätzlich öffentlich zugänglich.

        Kanada hat in dem 1995 in Kraft getretenen Canadian Environmental Assessment Act (CEAA) weitreichende Regelungen zu einer komplexen, auch die Ergebnisse der UVU umfassenden Nachkontrolle verankert. Jede Umweltverträglichkeitsuntersuchung muß demnach einen Abschnitt enthalten, in dem die Notwendigkeit und ggf. die Anforderungen eines "follow-up programs" zu beschreiben sind, so daß die Vorhersagen der UVU und die Effektivität von Minderungsmaßnahmen überprüft werden können. Anders als die kalifornische Implementationskontrolle, die unter eingeschränkt ordnungsrechtlichen Aspekten erfolgt und wirkungsvolle Zwangsmaßnahmen im Falle mangelnder Kompensation vorsieht, ist die kanadische UVP-Nachkontrolle komplex angelegt, wobei jedoch keine rechtlichen Strategien zur Durchsetzung unerfüllter Anforderungen verfolgt werden können. In der Folge von Beanlands/Duinker hat die kanadische Nachkontrolle somit eine vorwiegend wissenschaftliche Intention, denn es geht im wesentlichen um die Klärung von Wissensunsicherheiten zur Verbesserung zukünftiger Prognosen in späteren vergleichbaren Untersuchungen.

        Unter kanadischer Leitung führte 1988-1990 die UN Economic Commission for Europe (ECE) eine Fallstudienuntersuchung zur UVP-Nachkontrolle durch und sprach anschließend die Empfehlung aus, komplexe UVP-Nachkontrollen in allen ECE-Mitgliedsstaaten einzuführen. Dabei wurden u. a. folgende Einzelempfehlungen deutlich gemacht:

• ein vorläufiges Nachkontrollkonzept sollte bereits in der Umweltverträglichkeitsuntersuchung entwickelt werden,
• eine Nachkontrolle sollte auf besonders wichtige und besonders unsichere Teile einer Untersuchung fokussiert werden,
• die Beteiligten und Adressaten, sowie der Zweck einer Nachkontrolle sollten eindeutig identifiziert werden,
• aus den Ergebnissen einer Nachkontrolle sollten Konsequenzen für das entsprechende Projekt und für Folgeprojekte zu ziehen sein,
• unabhängige Experten, Beiräte - besetzt mit unterschiedlichen Interessenvertretern - sowie die Öffentlichkeit sollten in die Durchführung von Nachkontrollen eingebunden sein.

 

 

Kumulative und grenzüberschreitende Umweltwirkungen im Zusammenhang mit Offshore-Windparks  - Rechtsrahmen und Untersuchungsempfehlungen

Zusammenfassung (Textauszug)

Praxis grenzüberschreitender Zusammenarbeit in UVP-Verfahren

Sowohl mit Blick auf die 12-Seemeilen-Zone als auch auf die AWZ beinhalten alle in Betracht kommenden Vorschriften die Verpflichtung, im Zusammenhang mit grenznahen Projekten, die potentiell grenzüberschreitende Umweltwirkungen nach sich ziehen können, eine grenzüberschreitende Umweltverträglichkeitsuntersuchung durchzuführen. Für den Verfahrensablauf bedeutet das eine gleichzeitige vergleichbare Beteiligung ausländischer wie deutscher Behörden sowie eine einheitliche Beteiligung der deutschen und ausländischen Öffentlichkeit. Darüber hinaus sind in die Untersuchung und die zusammenfassende Darstellung auch die Auswirkungen außerhalb des deutschen Hoheitsgebietes und der deutschen AWZ aufzunehmen.

Da die Standorte projektierter Offshore-Windenergieanlagen im Deutschen Seegebiet oftmals in  unmittelbarer Nähe der Nationalgrenzen liegen, ist eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit in entsprechenden UVP-Verfahren von einer besonderen Bedeutung. Dabei kann auf Erfahrungen zurückgegriffen werden, die bei anderen grenzüberschreitenden Umweltverträglichkeitsprüfungen gewonnen wurden. Um eine potenzielle  Betroffenheit jenseits administrativer Grenzen beurteilen zu können, ist das zu erwartende Ausmaß vorhabenbezogener Umweltwirkungen abzuschätzen. Hierbei ist eine Reihe von geographischen und ökologischen Aspekten, bspw. Meeresströmungen und wandernde Tierarten, zu beachten.

Während der länderübergreifenden Bewertung der zu erwartenden Umweltauswirkungen können länderspezifisch-unterschiedliche Bewertungskriterien das Verfahren erschweren. Eine Einigung auf einheitliche Standards ist anzustreben. Üblich ist, die national geltenden Standards und Grenzwerte der verursachenden Seite dem Verfahren zugrunde zu legen. Sind die Grenzwerte der betroffenen Seite aber schärfer auszulegen, werden diese verwendet.

Eine grenzüberschreitende Zusammenarbeit ist grundsätzlich einer breiteren Akzeptanz für die Vorhaben dienlich. Dabei sind auch unterschiedliche Bewertungsmaßstäbe und Ansichten hinsichtlich der Schutzgüter zu beachten, die u.U. auf unterschiedlichen Traditionen, Werten und Vorkommen wurzeln. Eine tabellarische Zusammenfassung gibt Auskunft über Absprachen, Regelungen und Institutionen zur grenzüberschreitenden Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung im Rahmen von UVP-Verfahren mit Beteiligung deutscher Nachbarstaaten.

 

Handlungsempfehlungen zur grenzüberschreitender Zusammenarbeit in UVP-Verfahren

Im Abschnitt 1.4 werden Antragstellern und Behörden Handlungsorientierungen zur grenzüberschreitenden Zusammenarbeit bei der UVP vorgeschlagen. Dabei stehen häufig wiederkehrende Problembereiche wie Sprach- und Übersetzungsfragen sowie die Öffentlichkeitsbeteiligung im Vordergrund. 

 

Definitionen, Berücksichtigungspraxis und Darstellung kumulativer Umweltwirkungen

Für den Begriff der kumulativen Umweltwirkung gibt es eine Reihe von Definitionsansätzen, v.a. aus dem amerikanischen Raum. In der Studie erfolgt eine Eingrenzung der kumulativen Umweltwirkungen auf Wirkungen multikausaler Entstehung sowie eine Abgrenzung von Vorbelastungen, indirekten und Wechselwirkungen. Die Ermittlung standortspezifischer Vorbelastungen, indirekter und Wechselwirkungen ist nichtsdestoweniger wichtig, um eine realistische, kontextbezogene Beurteilung der Gesamtbelastung zu gewährleisten. Unter einer kumulativen Umweltwirkung wird in diesem Text sowohl die signifikant verändernde Wirkungsaddition als auch das Resultat einer komplexen Wirkungsverknüpfung in einem beliebigen Umweltbereich verstanden.

In weltweit allen UVP-Systemen, in denen kumulative Umweltwirkungen als berücksichtigungspflichtig thematisiert werden, zeigen sich Schwierigkeiten bei der  Umsetzung. Selbst die in dieser Hinsicht als fortgeschritten zu betrachtende US-amerikanische Berücksichtigungspraxis krankt an vielen Stellen. Als Ursache unzureichender Berücksichtigung kann einerseits ein Mangel an praxistauglichen Ermittlungs- und Bewertungsmethoden, andererseits aber auch der oftmals geringe Grad an ökologischer Vorinformation in räumlicher und zeitlicher Dimension angesehen werden. Angesichts eines ggf. ausufernden und unzumutbaren Untersuchungsumfangs wird das Thema oft vorschnell verworfen.

Im Abschnitt 2.3.2 werden generelle methodische Werkzeuge dargestellt, die nach Auswertung Internationaler UVS-Praxis zur Untersuchung kumulativer Umweltwirkungen dienlich sind. Als wichtige Anforderungskriterien für die Untersuchung und Darstellung kumulativer Umweltwirkungen gelten u.a. die Identifikation von Einzelwirkungen und deren raumzeitliche Abbildung. In einer abschließenden Matrix wird der Eignungsgrad der dargestellten Werkzeuge nach den vorangestellten Kriterien beurteilt. Die Hilfsmittel verfügen über sehr unterschiedliche Qualitäten. Je nach Anforderung an die Werkzeuge, bspw. Identifikation, Analyse, Darstellung oder Bewertung kumulativer Umweltbeeinträchtigungen sollte eine geeignete Untersuchungs- bzw. Darstellungsart gewählt werden.

Schutzgüter mit potentiell kumulativen Umwelteineinwirkungen

Der Abschnitt 2.4 dient einem Überblick über Schutzgüter, die mit kumulativen Umwelteineinwirkungen durch Offshore-Windenergieanlagen im deutschen Meeres- und Küstenbereich verknüpft sein könnten. Die enge Verzahnung abiotischer, biotischer und anthropogener Faktoren kann in diesem Rahmen nur grob beschrieben werden. Es werden jedoch Dispositionsfaktoren für kumulative Umweltbelastungen wie z.B. latente schutzgutspezifische Stressbelastungen und spezifische Empfindlichkeiten aufgezeigt.

Als rechtliche Kategorie kristallisieren sich kumulative Umweltwirkungen erst allmählich heraus. Sowohl im supranationalen wie im nationalen Recht gibt es allerdings schon seit längerem Ansätze, die auf eine entsprechende Berücksichtigungspflicht zielen.

Mit der soeben erfolgten Neufassung der SeeAnlV hat diese Berücksichtigungspflicht nunmehr eine deutliche Konkretisierung bekommen – mit materiell- und verfahrensrechtlichen Implikationen. In der Konsequenz bedeutet das, dass sowohl Antragsteller wie auch Behörden bei den in Aussicht genommenen bzw. verlangten Umweltverträglichkeitsuntersuchungen kumulative Umweltwirkungen für den gleichen oder benachbarte Standorte berücksichtigen müssen. Ungeklärt ist allerdings noch, wie der Begriff „benachbart“ auszulegen ist.

 

Handlungsorientierungen zur Berücksichtigung kumulativer Umweltwirkungen

Angesichts des Aufwandes, der mit einer empirischen Untersuchung kumulativer Umweltwirkungen verknüpft sein kann und der Zumutbarkeitsgrenzen auf der Einzelvorhabensebene empfiehlt sich zur planerischen Berücksichtigung kumulativer Umweltwirkungen im  Rahmen projektbezogener Umweltverträglichkeitsuntersuchungen eine deutliche Stufung in:

- eine generelle und für jede Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVS) verpflichtende Grobprüfung auf das Potential kumulativer Umweltwirkungen und

- im Einzelfall - eine darüber hinaus gehende spezifische Untersuchung kumulativer Umweltwirkungen, die zwangsläufig mit einer Erweiterung des Untersuchungsraumes und/oder einer Verlängerung des Prognosezeitraumes verknüpft ist.

Um den zur näheren Untersuchung kumulativer Wirkungen wünschenswerten großräumigen und langzeitlichen Datenpool zu ermöglichen, empfiehlt sich ein standardisiertes methodisches Vorgehen und ein standardisiertes Datenmanagement. Ersteres wird derzeit vom BSH mit der Erarbeitung eines Leitfadens angestrebt. Zum standardisierten Datenmanagement enthält dieser Text im Anhang einige Vorschläge.

Im Hinblick auf eine zur Beobachtung kumulativer Umweltwirkungen ggf. wünschenswerte Ausweitung von Monitoringzeiträumen können die einzelvorhabenbezogenen Zumutbarkeitsgrenzen leicht überschritten werden. Es empfiehlt sich daher zu prüfen, inwieweit das öffentliche Erkenntnisinteresse auf dem Gebiet ausreicht, um die Ausweitung der entsprechenden Untersuchungen aus der öffentlichen Hand zu finanzieren.

Umweltverträglichkeitsuntersuchung - Internationale Entwicklungstendenzen und Planungspraxis

Springer Verlag 1998, 365 S. 39 Abb. 24 Tabellen, geb. 49,- Euro
ISBN 3-540-62712-X

Kommentar: runge@oecos-umweltplanung.de
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        Aus dem Vorwort

        Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) dient dazu, vor der Zulassung bestimmter raumwirksamer Vorhaben ihre potentiellen Auswirkungen auf die Umwelt zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Die UVP ist damit ein Instrument der Vorbereitung rationaler Entscheidungen, ohne Entscheidungen jedoch in irgendeiner Weise vorfestzulegen. Das wechselnde Kräftespiel in der Umweltpolitik läßt die UVP - die in der Umweltpolitik seit Jahrzehnten diskutiert wird - einmal als bejubelten "Königsweg der Umweltpolitik", ein anderes Mal als ein maßgebliches Investitionshemmnis erscheinen. Insbesondere seit ihrer bundesrechtlichen Implementation 1990 hat die Umweltverträglichkeitsprüfung in ihrer heutigen Rechtsgestalt nicht nur Fürspecher, geschweige denn breite gesellschaftliche Anerkennung gewonnen. Es könnte zur Klärung der Möglichkeiten und Grenzen von Umweltverträglichkeitsprüfungen beitragen, sich auf ihre fachlich-methodischen Grundlagen zu besinnen.

        Die Umweltverträglichkeitsuntersuchung (UVU) ist der fachwissenschaftliche Kern einer UVP. Welche Wege in einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung eingeschlagen werden, richtet sich weniger nach rechtlichen als nach wissenschaftlichen und methodischen Gesichtspunkten. In der Fachwelt herrscht international ein Einverständnis darüber, was die methodische Qualität einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung ausmacht und welche Teile sie beinhalten sollte - so länderunterschiedlich das UVP-Recht auch ausfallen mag. Die Grundlagen dieses internationalen Konsenses beruhen maßgeblich auf den rd. 25 Jahren UVP-Erfahrung in Nordamerika (sowohl USA wie Kanada). Von dort nahm die Idee der Umweltverträglichkeitsprüfung Anfang der 70er Jahre ihren Ausgang und verbreitete sich über alle westlichen Industriestaaten. Allerdings findet sich auch in Deutschland ein Methodenschatz der Umweltverträglichkeitsuntersuchung, welcher weiter zurückreicht, als die kurze rechtliche Implementation der Umweltverträglichkeitsprüfung vermuten läßt. Umweltverträglichkeitsuntersuchungen, die der heutigen Praxis wenig nachstehen, wurden u.a. bereits Ende der 70er Jahre freiwillig oder unter planungs-rechtlichem Rahmen durchgeführt.

        Die vorliegende Synopse der UVU-Methodenentwicklung verfolgt mehrere Ziele. Die Beschreibung historischer Entwicklungen - sowohl der ideentheoretischen als auch der Umsetzungsentwicklung - hat v. a. die Intention, Entstehung, Anspruch und Wirklichkeit der UVP zu beleuchten. Der internationale Focus soll u.a. helfen, nationale Begrenzungen deutlicher wahrzunehmen. Der methodische Schwerpunkt schließlich dient der Ausbalancierung einer bisher überwiegend verfahrensbeschreibenden UVP-Literatur. Um diesen räumlich, zeitlich und inhaltlich ausgedehnten Bearbeitungsrahmen übersichtlich zu halten, mußten klare Schwerpunkte in der Auswahl des Quellenmaterials gesetzt werden. Erste Priorität hatte die Beschreibung bedeutender integrativer Ansätze und Entwicklungstendenzen der Umweltverträglichkeitsuntersuchung. Ansätze, die ausschließlich auf einzelne Umweltmedien oder Fachsektoren Bezug nehmen, wurden nicht verfolgt.

        Inhaltsverzeichnis

        1 Einleitung 1

            1.1 Fragestellung und Ziele 1

            1.2 Aufbau der Arbeit 4

            1.3 Internationale Schwerpunktbereiche 6

            1.4 Informationsquellen und Vorarbeiten 8

            1.5 Begrifflichkeiten 10

        2 Historische Vorläufer heutigen Umweltschutzes 13

            2.1 Revolution der Energietechnologien 13

            2.2 Entstehung des gesundheitsorientierten Umweltschutzes 17

            2.3 Zur Entstehung des technischen Umweltschutzes 21

            2.4 Naturschutz, Heimatschutz und Landschaftsästhetik 26

        3 Zur Entwicklung der umweltpolitischenRahmenbedingungen 29

            3.1 Amerikanische Impulse der 60er Jahre 29

            3.1.1 New Conservation Movement 29

            3.1.2 Mensch - Natur -Integration im Umweltbegriff 30

            3.1.3 Technologiekritik 31

            3.1.4 Öffentlichkeitsintegration 31

            3.2 Zur Entwicklung der Umweltverträglichkeitsprüfung in den USA 34

            3.2.1 Rechtliche und institutionelle Grundlagen 34

            3.2.2 Anfänge der UVU-Methodenentwicklung in den USA 41

            3.3 Beginn umfassender Umweltpolitik in Deutschland 44

            3.4 Veränderungen der Umweltpolitik seit Beginn der 80er Jahre 47

            3.5 Frühe UVP-Entwicklungen in Deutschland 52

            3.5.1 Verankerung im Umweltprogramm 52

            3.5.2 Immissionsschutz 53

            3.5.3 Räumliche Planung und Naturschutz 54

            3.6 Die UVP-Richtlinie der Europäischen Gemeinschaft 57

            3.7 Entstehung des Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetzes 60

            3.8 Verwendung formalisierter UVU-Methoden in Deutschland 62

        4 Methoden der Voruntersuchung 65

            4.1 Bedeutung und Rechtsgrundlagen 65

            4.1.1 Umwelterheblichkeitsprüfung (Screening) 65

            4.1.2 Zur Entwicklung des Scoping in den USA 67

            4.1.3 Die Rolle der Alternativenauswahl im US-amerikanischen Scoping 70

            4.1.4 Deutsche Bestrebungen zur Einführung des Scoping 73

            4.2 Methoden der Voruntersuchungsphase 76

            4.2.1 Ansätze zur Beurteilung der Umwelterheblichkeit 76

            4.2.2 Checklisten als Hilfsmittel der Voruntersuchung 81

            4.2.3 Drei Matrixmethoden als Hilfsmittel der Voruntersuchung 84

            4.2.4 Methoden der Alternativenvorauswahl 86

        5 Zur Beschreibung der Grundlagen 95

            5.1 Bedeutung und rechtliche Grundlagen 95

            5.1.1 Regelungen zur Beschreibung von Vorhaben in Deutschland 95

            5.1.2 Amerikanische Regelungen zur Beschreibung des Vorhabens 96

            5.1.3 Regelungen zur Beschreibung der Umwelt in Deutschland 98

            5.1.4 Amerikanische Regelungen zur Beschreibung der Umwelt 99

            5.1.5 Zur Entwicklung der Untersuchungsinhalte 101

            5.1.5.1 Mensch 101

            5.1.5.2 Tiere, Pflanzen, Boden und Wasser 103

            5.1.5.3 Luft und Klima 104

            5.1.5.4 Landschaft, "Kultur- und sonstige Sachgüter" 105

            5.1.5.5 Wechselwirkungen 107

            5.2 Ansätze zur Beschreibung des Vorhabens 107

            5.2.1 Stoff- und Energiebilanzen 108

            5.2.2 Inputfaktoren bei der Vorhabensbeschreibung 111

            5.2.3 Spannbreite der Vorhabensbeschreibung 112

            5.3 Ansätze zur Beschreibung der Umwelt 114

            5.3.1 Der Potentialansatz zur Beschreibung der Umwelt 114

            5.3.2 Empfindlichkeit und Belastbarkeit 119

            5.3.3 Vorbelastung und Gefährdungspotential 123

            5.4 Matrixansätze und EDV-gestützte Weiterentwicklungen 127

            5.4.1 Grundlagensystematisierung mit Matrixmethoden 127

            5.4.2 Berücksichtigung von Wechsel- und Folgewirkungen durch Matrixmethoden 131

            5.4.3 Von der Matrix zu Expertensystemen und Hypertextprogrammen 134

            5.5 Computergestützte Verarbeitung geographischer Daten 144

            5.5.1 Vom manuellen Overlay zum Geo-Informationssystem 144

            5.5.1.1 Überblick 144

            5.5.1.2 Manuelle Map-Overlay-Methoden 145

            5.5.1.3 Graphisch-numerische Überlagerungsmethoden 148

            5.5.1.4 Exkurs Rasterdaten 150

            5.5.1.5 Die Metland-Studie 152

            5.5.1.6 EDV-gestützte Großprojekte in Deutschland 153

            5.5.2 Stand der Verwendung geographischer Informationssysteme in Umweltverträglichkeitsuntersuchungen 156

            5.5.3 Zur heutigen Wertigkeit von Map-Overlays 159

        6 Tendenzen der Wirkungsabschätzung 161

            6.1 Bedeutung und Rechtsgrundlagen 161

            6.1.1 "Prognose" und "Vorhersage" 161

            6.1.2 Vorgaben zur Abschätzung kumulativer Wirkungen 163

            6.2 Von der Trendextrapolation zur mathematischen Simulation 165

            6.2.1 Trendextrapolation 165

            6.2.2 Kane Simulation Model (KSIM) 167

            6.2.3 System Dynamics 170

            6.2.4 Sensitivitätsmodell 170

            6.2.5 Ökosystemmodell Berchtesgaden 172

            6.3 Qualitativ systemanalytische Ansätze 175

            6.3.1 Scenario - Writing 175

            6.3.2 Wirkungsabschätzung mit Hilfe von Wirkungsketten 178

            6.3.3 Wirkungsabschätzung mit Hilfe von Netzdiagrammen 180

            6.3.4 Wirkungsabschätzung auf Grundlage von Energieflußkonzepten 182

            6.4 Umgang mit Ungewißheit und Risiko 185

            6.4.1 Aussageschärfe und Systemgenauigkeit 185

            6.4.2 Vereinfachte Sensitivitätsanalyse und Worst-Case-Szenario 188

            6.4.3 Risikobegriff der "ökologischen Risikoanalyse" 189

            6.5 Zur Abschätzung kumulativer Wirkungen 190

        7 Tendenzen der Aggregation und Bewertung 197

            7.1 Bedeutung und rechtliche Grundlagen 197

            7.2 Kostenorientierte Ansätze 200

            7.2.1 Die Kosten-Nutzen-Analyse 200

            7.2.2 Die Kosten-Wirksamkeits-Analyse 204

            7.3 Nutzwertanalytische Ansätze 208

            7.3.1 Allgemeine Eigenarten 208

            7.3.2 Die Nutzwertanalyse in der amerikanischen Umweltplanung 211

            7.3.3 Kritik und Weiterentwicklung der Nutzwertanalyse in der amerikanischen Umweltplanung 215

            7.3.4 Die Standardversion der Nutzwertanalyse in der deutschen Umweltplanung 219

            7.3.5 Kritik und Weiterentwicklung der Nutzwertanalyse in der deutschen Umweltplanung 222

            7.3.5.1 Nutzwertanalyse 2. Generation 223

            7.3.5.2 Das "Dornier-Handbuch der ökologischen Planung" 225

            7.3.5.3 Die "ökologische Risikoanalyse" 227

            7.3.5.4 Ansätze zur Schärfung von Bewertungsaussagen 231

        8 Formen kooperativer Untersuchung 233

            8.1 Stellenwert in Deutschland und Nordamerika 233

            8.2 Intersubjektive Abstimmung im Delphi - Verfahren 235

            8.3 Individuelle Ideenentwicklung in Gruppen 235

            8.4 Abgestimmte Klassifikation von Annahmen 236

            8.5 Vereinte Faktensammlung (Joint Fact Finding) 238

            8.6 Wirkungsanalyse als Gruppenaufgabe 240

            8.7 Computergestützte Gruppenkooperation 242

        9 Tendenzen der UVP-Nachkontrolle 247

            9.1 Bedeutung in den USA und in Kanada 247

            9.2 Nachkontrolle in der EG und in Deutschland 249

            9.3 Konzeptansätze der Nachkontrolle 252

            9.3.1 Evaluierungsforschung in der Raumordnung 252

            9.3.2 Amerikanische Konzepte der UVP-Nachkontrolle 254

            9.4 Methodische Ansätze zur Nachkontrolle 258

        10 Zusammenfassung und Ausblick 263

            10.1 Historischer Vorlauf und umweltpolitischer Rahmen 263

            10.1.1 Unterschiedlichkeit der Fachtraditionen 263

            10.1.2 UVP und Deregulierung 265

            10.1.3 Wachsende inhaltliche Ansprüche 267

            10.2 Entwicklung der UVU-Methodik 269

            10.2.1 Voruntersuchungen 269

            10.2.2 Grundlagenbeschreibung 270

            10.2.3 Wirkungsvorhersage 271

            10.2.4 Bewertung und kooperative Untersuchung 273

            10.2.5 Methodische Entwicklungslinien im Zeitverlauf 275

            10.3 Ausblick 277

            10.3.1 Beschleunigung durch Nachkontrolle 277

            10.3.2 Qualitätssicherung durch die Behörden 279

            10.3.3 Leitbild "nachhaltige Entwicklung" 281

        Literatur 301
        Sachregister 335

The assessment of cumulative environmental impacts in EIA and land-use planning

        In: bmb u. UFZ-Leipzig: Tagungsband der International Conference "Urban Ecology" 25.-29. Juni 1997 in Leipzig.

        Springer Verlag, Heidelberg 1998

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        1 Introduction

        Cumulative environmental impacts result from many different, often from individually insignificant effects. They are usually neither measured nor accounted for, before they cause significant damage through accumulation. Although the existence of cumulative environmental impacts is known to be omnipresent, they are often overseen in environmental impact assessments (EIA) or in land-use-planning. The decrease of ground water quality and quantity, the deposition of toxic substances in aquatic sediments, the mobilisation of persistent or bioaccumulative substances, fragmentation and damage to habitats, loss of soil quality and the "greenhouse effect" are all well known examples of cumulative environmental impacts. Many cumulative impacts are an issue of international environmental policy, but there is no reason why local EIA and land-use planning should not participate in solutions to these large scale questions. As a first step we consider how existing instruments of environmental planning could help in finding "sustainable" approaches. "Die deutsche Forschungsgemeinschaft" (DFG) is financing this research-project on the considerance of cumulative impacts within environmental impact assessment and land-use-planning.

        Within the last ten years there has been a lively debate on the implementation of cumulative impact assessment within environmental assessment and land-use-planning in the USA and Canada. These approaches may provide a valuable basis for similar considerations within the European planning systems. A comprehensive and still most frequently mentioned typology of cumulative impacts was developed during a combined workshop of the Canadian and the US environmental administrations (Beanlands and Eckermann 1986). It names the following types of cumulative impacts:

• Time crowding: Frequent and repetitive impacts on a single environmental medium, for example wastes sequentially discharged into lakes or rivers.
• Space crowding: High spatial density of impact on a single environmental medium, for example habitat fragmentation in forests or estuaries.
• Compounding effects: Synergistic effects arising from multiple sources on a single environmental medium, for example gaseous emissions into atmosphere.
• Time lags: Long delays in experiencing impacts, for example carcinogenic effects.
• Extended boundaries: Impacts resulting some distance from source as for example the case with major dams.
• Triggers and thresholds: Disruptions to ecological processes that fundamentally change system behaviour, an example is the effect of rising level of CO2 on global climate.
• Indirect effects: Secondary impacts resulting from a primary activity, for example new road developments opening frontier areas
• Patchiness effect: Fragmentation of ecosystems, examples are forest harvesting or the effect of port development on coastal wetlands.

A quick look at about 60 studies, articles and books of mainly US-American and Canadian origin shows the growing concern on cumululative environmental impacts. While between 1975 and 1985 just 11 papers on this issue were found, in the next five years 16 more titles were noticed. With 31 titles more than the half of all works were published between 1991 and 1995. By scanning through these papers we identified eight methodological approaches to cumulative effect analysis, which will be detailed on the next pages (see tab. 1).

        Tab 1: Main Approaches to Cumulative Effect Analysis

 

Method	Features and Instruments
Spatial analysis	Large scaled land-use planning, zoning for different resource uses with focus on landscape structure and functions, strategic EIA, definition of spatial boundaries
Historical analysis	Trendanalysis of measured key indicators, monitoring programs, life cycle analysis, definition of time frames
Matrices	Interactions of project elements and environmental indicators; Interactions between environmental indicators; Interactions between project elements
Network analysis	Causal flow charts and diagrams
Assessments	Delphi, expert statements, surveys, interviews with locals
Simulations and Scenarios	qualitative and quantitative modells, syndrome concept (WBGU 1994)
Jurisdictional and organizational analysis	Focus on jurisdictional boundaries, lacks of responsibility and interdisziplinary hinderances
Geographic information systems (GIS)	Experienced in spatial analysis, historical analysis and scenario development, great potential for interdisziplinary planning cooperation

        2 Spatial boundaries and time frames

        Cumulative environmental effects appear most often to be interregional and therefore exceed the frame of local plans and singular EIA-studies. In accordance with this the concept of using interregional plans and large scaled instruments for cumulative environmental assessment therefore is very common. Many authors stress the importance of strategic environmental assessments, considering not just projects but plans, policies and programmes. After years of preparation an EC-guideline concerning EIA at the strategic level was published last year. The chances do not seem bad that the identification of cumulative effects within strategic EIA will soon get a legislative foundation. Investigation of cumulative environmental effects at the strategic level could be understood as a starting point of further tiered or stepped investigations on more detailed planning levels. Other planning types with focus on landscape structure and functions such as landscapes planning could be valuable in detecting cumulative impacts.

        Environmental impacts do often accumulate over time. It is within cumulative impact assesment therefore unavoidable to have a clear focus on time frames. Historical considerations can have many different qualities. First of all one should look at the impacts of the past and the forseeable future that will accumulate with present impacts. This accumulation may happen in very far future. Historical data could help to define trends of accumulation that could not be recognized from present data alone. These data could consist of measurements, historical maps or aerial photographs or they may in times even be collected by interviewing senior local people. Another quality of historical considerations is the consideration of planning projects. Projects have life-cycle phases that should be considered and, more than that, projects may have an outflow of products that again have their own history in incoming resources. All these historical considerations improve the understanding of accumulation of environmental impacts over a period of time.

        3 Matrices, subjective assessments and networks

        There are many helpful techniques to structure cumulative impact assessments. Most common is the use of matrices. These matrices for the assessment of cumulative impact assessments differ from the interaction-matrices, well known in environmental impact assesments, since they do not only pair project elements and environmental indicators. More than that they focus on interactions between environmental indicators and on interactions between project elements. Networks, showing the complex causal relations between primary, secondary and tertiary effects are often used in cumulative impact assessments, but in many cases the overview gets obscured with these methods. Subjective assessments such as statements of individuals and Delphi-variants are common approaches to shorten exhaustive investigations. Nevertheless the prediction capability for cumulative effects just on the basis of all these heuristic tools is very uncertain.

        4 Simulation and scenarios

        There are different natural scientific works, relating to cumulative environmental impacts. The best results of quantitative simulation of cumulative impacts have been achieved, when examined in narrowly defined limnologic and maritime ecosystems. In open systems the value of quantitative simulation is limited, scenario-writing is under these circumstances the better concept. The expert commitee on ecological questions (Germany) in its environmental report 1994 called for the inclusion of 'critical structural changes' like the ones connected with the loss of soil quality and drainage into the critical load/critical level concept. The scientific council of the German government on global environmental changes developed in the latest yearly report (WBGU 1994) a syndrome-concept that is very similar to the understanding of cumulative impacts. Since there are structural limits of certainty when predicting or investigating very specific interactions between indirect effects, it is a plausible solution to stick to the more generic term "syndrome".

        5 Jurisdictional and organizational issues

        In some cases there are jurisdictional or organizational boundaries that hinder the avoidance of cumulative environmental effects. The concept of emission-tresholds often does not take into account the accumulation of effects on the immission side. A potential solution to this problem may be the so called bubble-policy that is implemented within the US-american Clean Air Act. It limits emission on the basis of larger units (bubbles), the way to comply with this generic standard is not fixed in this concept. In the end such jurisdictional problems can only be stated, they are at this point not a question of spatial planning.

        In practice cumulative effects often develop in niches between shared responsibilities, areas for which no institution feels particular responsibility. A realistic help in reducing the threat of unforeseen cumulative impacts therefore not only has to deal with planning issues but has to scope at an early stage shared responsibilities on specific areas of investigation. To consider the significance of this aspect appears to be an important research issue. The incremental character of present-day environmental planning seems to be one of the most important factors of cumulative environmental impacts. In other words this aspect is sometimes called "the tyranny of small decisions". The German Council of Experts for Environmental Questions (SRU) stated 1987 that environmental political and regional planning has not been able to handle fundamental complex interactions of effects in an adequate manner because of their limitation to very narrowly defined fields. Phenomena such as cumulative environmental impacts, which are not limited to a single administrative responsibility and demand interdisciplinary treatment are left without due consideration most of the time.

        6 GIS-based accounting of spatial changes substances and environmental effects

        The usage of geographic information systems (GIS) combines different functions that were noted as being valuable in cumulative impact assessment. The ability to zoom in and out different scales improves the ability for spatial analysis. The ability of geographic information systems to build up scenarios is well known. In cumulative impact assessment GIS based approaches were used several times for the overlay of historical maps and aerials photographs to uncover historical trends. We see the new generation of the so called Desktop-GIS as a most promising tool not only to fulfill these functions but to improve the cooperation within environmental planning and in this way to close gaps of responsibility. The fast development of intranets allows us to think of a futural organization of environmental planning in the way of sectoral different planning offices continuously submittting informations to and receiving informations from a central GIS-Server. The actuality of spatial informations would allow the considerance of historical trends and a compliance-check of spatial changes, substance-flows and environmental effects within regular time frames. One of the major objectives of our research work is the definition of indicators for cumulative environmental impacts that fit into such a planning system.

        References:

BEANLANDS G, ECKERMAN W et al (1986) Cumulative Environmental Effects - A Binational Perspektive. Canadian Environmental Assessment Research Council and US Research Council Hull; Washington

SRU (Der Rat von Sachverständigen für Umweltfragen 1987) Umweltgutachten 1987. Kohlhammer Stuttgart u. Mainz

WBBGU (Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen 1994) Welt im Wandel - Die Gefährdung der Böden. Economica Verlag, Bonn

 

Inhalte der Umweltverträglichkeitsuntersuchung bei Offshore Windparks – Ein Überblick zum gegenwärtigen Wissensstand

Je offensichtlicher die Begrenztheit potenzieller Windenergie-Standorte auf dem Lande ist, desto mehr werden Standorte offshore gesucht. Die verfügbaren Flächen in der Ost- und Nordsee sind aufgrund von Umweltrestriktionen und Nutzungskonkurrenzen allerdings keineswegs unbegrenzt. Bei den zuständigen Landes- und Bundesämtern liegt eine größere Anzahl von Anträgen für den Bau und Betrieb von Offshore-Windparken in deutschen  Meeresgewässern vor. Im Beitrag wird ein Überblick zum Stand der Diskussion um die Berücksichtigung von Naturschutzbelangen bei der Umweltverträglichkeitsuntersuchung von Offshore-Windparks gegeben. Hierzu gehören insbesondere Belange des Schutzes von Vögeln, Meeressäugern, Fischen, des Benthos und des Landschaftsbildes. Anfang 2001 ist nur eine geringe Anzahl von Umweltuntersuchungen tatsächlich angelaufen.  Eine zunehmende Klärung des methodischen Rahmens wird jedoch schon bald vermehrten Umweltverträglichkeitsuntersuchungen eine Grundlage bieten.

 

1 Einleitung

 In Deutschland – genauso wie in den Nachbarländern Dänemark und Niederlande – verdeutlicht eine starke Nutzungskonkurrenz immer stärker, dass die Anzahl ökonomisch und umweltverträglich erschließbarer Windparkstandorte in kurzer Zeit auf ihre Grenzen stoßen wird. Bei einer Steigerung auf mehr als das 30fache der installierten Leistung von zirka 200 MW in 1992 auf 6100 MW Ende des Jahres 2000 vervielfachte sich auch der jährliche Zubau von Windenergieanlagen in Deutschland. Der Anteil regenerativer Energien liegt immer noch weit unter den von EU und Bund formulierten Ausbauzielen: Die Europäische Union hat sich u.a. in ihrem Weißbuch zur europäischen Energiepolitik 1998 dazu verpflichtet, den Stromerzeugungsanteil aus regenerativen Energiequellen (Sonne, Wind, Wasser und Biomasse) bis zum Jahr 2010 zu verdoppeln. Dabei sieht sich Deutschland aufgrund seiner weit überdurchschnittlichen Emissionen in besonderem Maße gefordert, diesen Anspruch einzulösen. 

Je offensichtlicher aber die Begrenztheit potenzieller Standorte auf dem Lande und der vergleichsweise noch geringe Anteil regenerativer Energie an der Gesamtenergieversorgung sind, desto mehr werden Standorte offshore gesucht. Doch die verfügbaren Flächen in der Ost- und Nordsee sind keineswegs so unbegrenzt, wie man zunächst glauben möchte. 

Dänemark gilt als Pionier der Offshore-Windenergienutzung und hat bereits seit Anfang der 90er-Jahre weitreichende Vorkehrungen für deren Ausbau in der Nord- und Ostsee getroffen. Nach dem dänischen Aktionsplan „Energie 21“ soll die Windenergieerzeugung in den nächsten drei Jahrzehnten bis zu einer 50prozentigen Deckung der dänischen Elektrizitätsversorgung ausgebaut werden. Der größte Stromanteil davon soll in Offshore-Windenergieparks auf dem Meer erzeugt werden. Mit Unterstützung norwegischer Wasserkraftwerke werden saisonale Energieerzeugungsschwankungen angemessen ausgleichbar sein.  

Mit dem Ziel einer schrittweisen Verwirklichung dieses ehrgeizigen nationalen Plans zum Aufbau einer regenerativen Energiewirtschaft hat die dänische Regierung mit den beiden großen dänischen Stromversorgern ELSAM und SEAS einen Grundsatzvertrag geschlossen. Ein erster Schritt zur Verwirklichung bestand in einer systematischen, die gesamten dänischen Nord- und Ostseegewässer einbeziehenden Standortsuche für Offshore-Windenergieparks. Nach Berücksichtigung aller grundsätzlichen Restriktionen, vor allem von Seiten der Schifffahrt, der Marine, der Fischerei, des Naturschutzes und des Tourismus wurden fünf Großstandorte für Offshore-Windenergieparks bestimmt. Es werden  Parkgrößen mit mehreren hundert Einzelturbinen angestrebt, die sich jeweils über mehrere 10 km² erstrecken. Die Windenergieparks werden  schrittweise in Ausbauphasen von 100 bis 150 MW verwirklicht. Nachdem im Jahr 2000 das Demonstrationsprojekt „Middelgrunden“ mit 20 Offshoreanlagen direkt vor Kopenhagen aufgebaut wurde, sollen schon innerhalb der nächsten zwei Jahre die ersten Ausbauphasen der  Windenergieparks „Horns Rev“ in der Nordsee bei Esbjerg und „Rød Sand“ in der Ostsee bei Gedser in Betrieb genommen werden.

Bei den Raumordnungsbehörden der bundesdeutschen Küstenländer Mecklenburg-Vorpommern, Schleswig-Holstein und Niedersachsen sowie bei dem für die außerhalb der 12-Seemeilen-Zone in der Außenwirtschaftszone (AWZ) zuständigen Bundesamt für Seeschifffahrt und Hydrographie liegt eine größere Anzahl von Anträgen für den Bau und Betrieb von Offshore-Windparken in deutschen  Meeresgewässern vor. Mit Inkrafttreten des Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) vom 25. Februar 2000 verstärkte sich der einsetzende Run auf deutsche Offshore-Windenergiestandorte, denn das EEG sieht besondere Vergünstigungen für Offshore-Windenergieanlagen vor, die bis zum Jahresende 2006 in Betrieb genommen worden sind.

Abb. 1 zeigt den Standort des Offshore-Windpark-Projekts SKY 2000 in der Mecklenburger Bucht vor dem Hintergrund umfassender dänischer Offshore-Windparkplanungen. Für SKY 2000 existieren derzeit erste projektspezifische Daten zu Meeressäugerbeständen, und es werden seit Herbst 2000 regelmäßig ornithologische Vor-Ortbeobachtungen mittels Radar- und Sichterfassung unternommen. 

In den letzten 1½ Jahren wurden von verschiedenen Institutionen, darunter insbesondere vom Bundesamt für Naturschutz, der Landesregierung Schleswig-Holstein und dem Deutschen Windenergie- Institut (DEWI), Workshops und Tagungen organisiert, um die zur Beurteilung der Umweltverträglichkeit von Offshore-Windparks wichtigen Fragestellungen einzukreisen. Nach einer anfänglich stark emotionalisierten Debatte versachlicht sich der Diskurs zwischen den Interessenvertretern nun zunehmend. Im Folgenden soll ein Überblick zum Stand der Diskussion gegeben werden. 

 

 

2 Naturschutzbezogene Untersuchungsinhalte: potenzielle Beeinträchtigungen

 Bei Standortentscheidungen für Offshore-Windparks kommt neben Belangen der Schifffahrt, der Fischerei, der Marine und der Aufsuchung von Bodenschätzen (z.B. Kiesschürfung, Erdöl- und Erdgasbohrungen) dem Meeresnaturschutz eine besondere Bedeutung zu. Eine umfassende Erfassung und Bewertung nach dem UVPG, die ganz sicher innerhalb der 12-Seemeilen-Zone (aus Sicht der EU-Kommission auch in der AWZ: Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 03. März 1997 zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG) einen Teil des jeweiligen Trägerverfahrens darstellt, hat unterschiedlichste Umweltgesichtspunkte zu berücksichtigen. Hierzu gehören Aspekte des Lebens, der Gesundheit und des Wohlbefinden des Menschen, der Tier- und Pflanzenwelt, des Bodens, des Wasser, der Luft und des Klimas, der Landschaft in ihrer Gesamtheit sowie des Erhalts von Kultur- und sonstigen Sachgütern.  Ohne Anspruch auf Vollständigkeit werden nachfolgend die wichtigsten naturschutzbezogenen Untersuchungsthemen umrissen.

 

2.1  Vögel

 Ornithologische Untersuchungen dürften an jedem deutschen Meeresstandort zu den zentralen Bereichen einer Umweltverträglichkeitsstudie gehören. Die Anzahl der bisherigen Studien zu den Wirkungen von Windenergieanlagen auf Vögel ist zwar nicht unbeträchtlich. Angesichts der Arten- und Standortabhängigkeit der Auswirkungen von Windgeneratoren auf Vögel repräsentieren diese Untersuchungen allerdings einen immer noch anfänglichen Wissensstand. Im Offshore-Bereich bestehen darüber hinaus noch sehr grundsätzliche ornithologische Wissenslücken (Claussager & Nohr 1995, Durinck et al. 1994, Guillemette et al. 1998 und 1999, Heath et al. 2000). Mit Hilfe ausführlicher ornithologischer Untersuchungen ist jeweils zu klären, ob und wie eine unzumutbare Beeinträchtigung von Vogelarten ausgeschlossen werden kann. Dabei erstrecken sich die Untersuchungen je nach Lokalität unterschiedlich auf den Vogelzug (Frühjahrs- und Herbstzug sowie Zug zwischen Rastgebieten) als auch auf rastende, mausernde oder in angrenzenden Brutgebieten heimische Vögel. 

Die artspezifischen Vogelzugrouten folgen über Norddeutschland in der überwiegenden Zahl den Küstenlinien von Nordosten nach Südwesten bzw. umgekehrt (Berndt u. Busche 1993, Berthold 1990, small-caps">Pfeifer 1974). Die deutsche Ostseeküste liegt dabei im Kreuzungsbereich zweier wichtiger Hauptzugrouten: Zum einen kommen über Schweden und Dänemark Durchzügler und Überwinterungsgäste aus dem skandinavischen Raum. Zum anderen folgen aus Finnland, Nordrussland und  dem nördlichen Sibirien kommende Vögel dem südöstlichen Verlauf der Ostseeküste. Über der deutschen Nordsee lassen sich offenbar nicht mehr so klar Zugkorridore identifizieren wie über der Ostsee ( small-caps">Jellmann 1977, 1989). Je weiter Gebiete von der Küste entfernt sind, desto mehr verliert sich das Wissen über Zugwege. Immerhin wurden aber auf Helgoland bislang mehr als 400 Vogelarten nachgewiesen (Hüppop 2000) so dass auch auf der offenen See von erheblichen Flugbewegungen ausgegangen werden kann. Außerhalb der hot spots von Rast-, Mauser-, Brut- oder Nahrungsgebieten, die als potenzielle Windkraftstandorte ohnehin nicht in Frage kommen, wird es vor allem darauf ankommen, mit Hilfe von Schiffserkundungen, Befliegungen und gegebenenfalls Radaruntersuchungen die Arten und Anzahlen von ziehenden Vögeln in den relevanten Flughöhen zu unterschiedlichen Jahres- und Tageszeiten zu ermitteln, um Konflikte innerhalb von Hauptflugrouten auszuschließen. Aussa­gen über mögliche Scheuchwirkungen des Windparks und seiner Beleuchtung sowie über Ausweichvermögen ziehender Vögel werden ergänzend zu treffen sein.  

Nicht nur der eigentliche Betrieb der Windenergieanlagen, sondern auch potenzielle Störungen der Vogelpopulationen durch den Bau- und Wartungsverkehr sind in die Umweltverträglichkeitsuntersuchungen einzubeziehen. 

In ersten Schritt einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung wird jeweils das tatsächliche Aufkommen der ent­sprechenden Arten am Standort ermittelt werden, um möglichst schon bei der Standortfindung auszuschließen, dass wichtige  Aufenthaltsorte von Meeressäugern tangiert werden. In einem zweiten Schritt werden Unter­suchungen zum zu erwartenden Ausmaß von Beeinträchtigungen  sowie deren weitestgehender Vermeidung und Verminderung durchgeführt werden. Zu den bislang wenigen Vorarbeiten auf diesem Gebiet zählen schwedische und dänische Untersuchungen, die direkte negative Auswirkungen einer Offshore-Windenergieanlage auf Seehunde  nicht bestätigen konnten (Dietz et al. 2000, Skov et al. 2000, Sundberg & Södermann 1999a, b).

2.3 Fische 

 

 Über potenzielle Auswirkungen auf die Gesundheit und das Wanderverhalten bestimmter Fischarten aufgrund von elektrischen und magnetischen Feldern ableitender Seekabel, thermischer Belastungen durch Kabel und aufgrund von Infraschallemissionen der Windenergieanlagen gibt es Befürchtungen, allerdings bisher nur geringfügig Informationen (Byskov & Krog 2000). Zu den we­nigen Forschungen über dieses Thema zählen immerhin einige experimentelle Untersuchungen des National Board of Fisheries, Schweden, die an verlegten See­kabeln zwar leichte, keineswegs aber grundsätzliche Barriereeffekte auf die Aalwanderung nachgewiesen haben (Westerberg 1994 ). Probefänge des schwedischen National Board of Fisheries an einer Semi-Offshore-Windanlage während Betriebs- und Stillstandzeiten lassen bei Aalen eine gewisse Scheuchwirkung in direkter Nähe betriebener Anlagen vermuten (Westerberg 1999). Aufgrund der noch gerin­gen Untersuchungsdichte auf diesen Gebieten werden in einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung voraussichtlich ichthyologische Literatur- und Vor-Ort-Untersuchungen durchgeführt werden. Der Umfang dieser Untersuchungen hängt vor allem von der Bedeutung des Gebiets für bestimmte Fischarten sowie von Art und Maß der zu erwartenden Auswirkungen (Schallwellen, magnetische Felder usw.) ab. 

 

2.4  Benthos-Lebensgemeinschaften

 Es werden Untersuchungen des Benthos am vorgesehenen Standort der Windenergieanlage und auf der vorgesehenen Trasse des ableitenden Kabels durchzuführen sein. Daraus ergeben sich einerseits Aufschlüsse über Nahrungsketten, andererseits über Schutzbedürftigkeit und mögliche Beeinträchtigungen des Benthos selbst. Allein die Kabelwege innerhalb eines Windparks können eine Länge von mehreren hundert Kilometern umfassen. Die Kabelverlegung (Einspülung) könnte ganz ohne Betrachtung der Anlagenfundamente nicht unerhebliche Beeinträchtigungen des Benthos zur Folge haben (Gosselck 1999). Immerhin nennt die Rote Liste der Meerestiere in der Nord- und Ostsee 20 % der Evertebratenfauna als ausgestorben, aktuell oder potenziell gefährdet. Während der Bauphase wird auf eine möglichst geringe Beeinträchtigung der Benthoslebensräume und nachfolgender Nahrungsketten durch Trübungsfahnen und Sedimentverlagerung zu achten sein (Lützen & Edelvang 2000). Mögliche Veränderungen der Habitatstruktur durch die Einbringung von Hartsubstraten (Fundamente und Steinschüttungen) in Weichsubstrate werden sorgfältig abzuwägen sein. 

Der Vollständigkeit halber muss an dieser Stelle noch erwähnt werden, dass schon heute das Fanggeschirr der Schleppnetzfischerei den Seeboden  stets wiederkehrend und nahezu flächendeckend bis 40 cm tief umpflügt (Ehrich 2000a, b) .  

 

2.5 Landschaftsbild

 Im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung wird an jedem potenziellen Offshore-Windpark-Standort eine landschaftsprägende Veränderung wertvoller Landschaftsbildräume auszuschließen sein. Dabei ist u.a. zu unterscheiden, welche Nutzungen auf potenziellen Betrachterstandorten ausgeübt werden und von welcher Höhe und Entfernung aus der geplante Baustandort gesehen werden kann.  

In einer vom dänischen Umwelt und Energieministerium herausgegebenen  Studie (Hasløv & Kjaersgaard 1994) werden Offshore-Windenergieanlagen in unterschiedlichen Entfernungen beispielhaft simuliert und beurteilt. Die Herangehensweise ist immer noch beispielgebend und auch auf die inzwischen veränderten Anlagengrößen übertragbar. Berücksichtigung finden u.a. Erdkrümmung, Wahrnehmungsgewohnheiten und Sichtbedingungen. Die Darstellung bedient sich fotografischer Simulationen, schematischer Darstellungen und vor allem eines ausführlichen Begleittextes für jeweils unterschiedliche Sichtabstände. Im Rahmen einer Umweltverträglichkeitsuntersuchung werden vergleichbare Abschätzungen anlagen- und standortbezogen anzustellen sein, gegebenenfalls auch mittels Video. 

Gegen sehr küstennah gelegene Offshore-Windparkprojekte wurden in der Vergangenheit insbesondere mit Landschaftsbild-Argumenten kritisiert. Das niederländische 100-MW-"Nearshore-Windenergieprojekt“ konnte nach einem jahrelangen öffentlichen Standortfindungsprozess noch nicht near shore platziert werden. Im Zuge der Begleituntersuchun­gen zu diesem Projekt wurden etliche moderierte Gruppen­diskussionen initiiert und eine Befragung von 600 Anwohnern, Touristen und Gast­wirten durchgeführt. Sowohl in den Gruppendiskussionen als auch in der Befra­gung wurde deutlich, dass die befürchtete visuelle Einwirkung vor allen anderen Umweltwirkungen der am häufigsten genannte Negativaspekt des Offshoreprojekts war (NOVEM 1997). Auch ein nur etwa 5 km vor einem Ostseekurort projektierter deutscher  Offshore-Windpark führte zu vergleichbaren Erfahrungen. 

 

2.6 Emissionen durch Anstriche, Bau- und Betriebsstoffe

 Die Verwendung von Anstrichen, Bau- und Betriebsstoffen wird im Hinblick auf ihre Umweltverträglichkeit (Bau, Betrieb, Störfall) zu beurteilen sein. Besonderes Augenmerk gilt Isolier- und Schmierstoffen sowie Antifouling-Anstrichen, die in der Vergangenheit mit gefährlichen TBT-Emissionen einhergingen. Heute scheint die Korrosionsschutztechnik aber einen Stand erreicht zu haben, der einen ersatzlose Verzicht auf derart giftige Substanzen beim Bau von Offshore-Anlagen erlaubt. 

 

2.7 Hydrographische Verhältnisse

Zur Beurteilung von möglichen Veränderungen der hydrographischen Verhältnisse sind je nach Standort Spezialgutachten notwendig (Zielke 1999). Auch wenn morphologische Veränderungen von Küstenbereichen aufgrund der Entfernung kaum zu erwarten sind, geht es u.a. auch darum, nachteilige Auswirkungen auf benthische Lebensräume auszuschließen, die durch große Strömungsveränderungen hervorgerufen werden könnten. 

2.8 Schutzgebiete

 Es steht außer Zweifel, dass die Nationalparke im Wattenmeer als Standorte von Offshore-Windenergieparks nicht zur Verfügung stehen. In ähnlicher Weise wird auch das westlich von Sylt vorgelagerte Walschutzgebiet (inzwischen ebenfalls Nationalpark) und das südlich davon gelegene geplante EU-Vogelschutzgebiet „Südöstliche Deutsche Bucht“ kaum als Offshore-Windparkstandort in Frage kommen. Die von BirdLife International auch in Nord- und Ostsee weiträumig festgestellten Important Bird Areas sind als noch nicht amtlich verifizierte Schutzgebietsvorschläge schon eher der Standortdiskussion ausgesetzt. Der Öffentlichkeit weitgehend unbekannt ist, dass sich über die auch an Land bekannten Schutzkategorien hinaus ein jeweils für Nord- und Ostsee spezifisches internationales Schutzgebietssystem im Aufbau befindet, dem weitere Flächen zugehören werden und in der Ostsee als Baltic Sea Protected Area zum Teil schon angehören.  

Die Außenstelle des Bundesamtes für Naturschutz auf Vilm veröffentlicht seit Februar 2000 eine fortlaufend aktualisierte Karte der ökologisch besonders wertvollen Gebiete in Nord- und Ostsee. Diese Karte enthält über die ausgewiesenen Schutzgebiete hinaus eine Reihe von fachgutachterlichen Vorschlägen für Schutzgebiete und ökologisch wertvollen Gebieten.  

Auch wenn Windparkplanungen nicht direkt in Schutzgebieten stattfinden, werden doch mögliche indirekte Auswirkungen durch Wartungsverkehr oder Kabelverlegung sorgfältig zu untersuchen sein. 

2.9 Standörtliche Unterschiede

 Nicht anders als bei Planungen auf dem Lande unterscheiden sich die für Offshore-Windparks diskutierten Seestandorte  in der Bedeutung einzelner Umwelt- und Nutzungsfaktoren zum Teil erheblich. Ein nivellierendes Abhaken standardisierter Prüfkriterien verbietet sich daher von vornherein. Das verdeutlichen beispielhaft die beiden Ostseestandorte „SKY 2000“ (An­tragsteller GEO mbH, Enge-Sande) und „Arkonabecken-Südost“ (Antragsteller BEC GmbH, Berlin). Beide Standorte liegen außerhalb der vom Bundesamt für Naturschutz (2000) be­zeichneten ökologisch besonders wertvollen Gebiete. Die näheren Untersuchungen für den Standort „SKY 2000“ (vgl. Abb. 1) werden im Hinblick auf mögliche kumulative Effekte auch auf die in > 30 km Entfernung geplanten dänischen Windparks (vor allem Rødsand) Bezug nehmen müs­sen, die nach dem dänischen Aktionsplan (Danish Energy Agency 1997) langfristig erhebli­chen Umfang annehmen sollen.  Der Windparkstandort  „Arkonabecken-Südost“  (vgl. Abb. 2) wurde in der Vorplanung entgegen den ersten Absichten in tiefere Gewässer verschoben, nachdem sich zunehmend erhärtete, dass bei dem in Abständen wiederkehrenden Zufrieren der Pommerschen Bucht stets die Sandbänke in südwestlicher Lee von Bornholm eisfrei bleiben und damit als Ausweichtauchgebiet für überwinternde Eisenten dienen.

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